Umstrittene Geschäfte von Honorarkonsuln: Bundesrat sieht keinen Bedarf für strengere Kontrollen

Der Bundesrat wird die Kontrolle über die Arbeit der Honorarkonsul:innen nicht verstärken. Keystone / Anthony Anex

Trotz mehrerer problematischer Fälle mit ausländischen Honorarkonsuln in der Schweiz will der Bundesrat die Aufsicht nicht verschärfen. Er beschränkt sich darauf, bestehende Verfahren zu überprüfen – obwohl die Geschäftsprüfungskommission des Ständerats weitergehende Massnahmen gefordert hatte.

Kunstschmuggel, Korruption, Betrug, Drogen- und Waffenhandel, Terrorismusfinanzierung, sexueller Missbrauch und sogar Mord: Eine internationale journalistische Recherche brachte 2022 weltweit über 500 Fälle von Honorarkonsul:innen ans Licht, die mit der Justiz in Konflikt geraten waren.

Auch die Schweiz war betroffen. Die Untersuchung brachte unter anderem den Fall des Milliardärs und Kunstsammlers Urs E. Schwarzenbach, der von 2010 bis 2022 Honorarkonsul in der Mongolei war, zutage. Er hatte Hunderte von Kunstwerken bei der Einfuhr in die Schweiz nicht deklariert – teilweise während seiner Amtszeit – wofür er verurteilt wurdeExterner Link.

Nach der Veröffentlichung der Untersuchung beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK), die Tätigkeit der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland sowie der ausländischen Honorarkonsulate in der Schweiz zu evaluieren.

Unsere Serie über die Schweizer Honorarkonsul:innen im Ausland:

Heute sind 122 Honorarkonsul:innen, die 65 Staaten vertreten, in der Schweiz akkreditiert. Es handelt sich dabei nicht um Berufsdiplomat:innen: Neben ihrer ehrenamtlichen Funktion gehen sie einer beruflichen Tätigkeit nach, häufig als Unternehmer:innen oder Anwälte.

Honorarkonsul:innen geniessen gewisse Privilegien und eine eingeschränkte Immunität. So dürfen Behörden etwa Dokumente, die sie als amtlich einstufen, nicht beschlagnahmen, und ihr Gepäck darf an der Grenze nicht ohne Weiteres durchsucht werden. Entsprechend zentral ist die Frage, wie die Schweiz diese Personen auswählt und beaufsichtigt.

Die im November veröffentlichte Evaluation der PVK zeigtExterner Link, dass das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) seine Rolle bei der Aufsicht über Honorarkonsulate in der Schweiz als begrenzt versteht. Es verweist darauf, dass die Entsendestaaten für die Überwachung ihrer Vertretungen zuständig sind. In problematischen Fällen habe das EDA zurückhaltend reagiert, um die bilateralen Beziehungen nicht zu belasten.

Mehrere problematische Fälle

Der Bericht erwähnt unter anderem Hermann Beyeler, seit 2019 Honorarkonsul von Belarus in der Schweiz. 2024 forderte die NGO Libereco seine Abberufung. Sie warf ihm vor, dem Ansehen der Schweiz zu schaden und seinen diplomatischen Status für geschäftliche Interessen zu nutzen.

Medien der Tamedia-Gruppe berichteten damalsExterner Link, sein Unternehmen habe Geschäfte mit dem belarussischen Regime von Alexander Lukaschenko gemacht und sei zu einem wichtigen Lieferanten des staatlichen Prothesenmonopols geworden.

Das EDA intervenierte nicht bei der zuständigen Botschaft. Es argumentierte, die Vorwürfe seien moralischer Natur; eine Gesetzesverletzung sei nicht nachgewiesen worden.

In einer schriftlichen Stellungnahme gegenüber Swissinfo weist Hermann Beyeler die Vorwürfe zurück. Er bezeichnet sie als unzutreffend und irreführend. Sein Unternehmen habe geholfen, einen akuten Mangel an Prothesen in Belarus zu beheben. Die Anschuldigungen seien Teil einer kommerziell motivierten Kampagne konkurrierender Anbieter aus Estland und den Vereinigten Staaten.

Sein diplomatischer Status habe seinen geschäftlichen Aktivitäten nicht gedient. Im Gegenteil habe er nach den Medienberichten Nachteile erlitten und Drohungen erhalten. Zudem seien 2025 keine Schweizer Prothesen nach Belarus geliefert worden.

Die PVK hält auch fest, dass das EDA nicht immer frühzeitig über Probleme informiert ist. So ergaben die Pandora PapersExterner Link 2021, dass der Honorarkonsul Litauens in der Schweiz Gesellschaften verwaltet hatte, über die Immobilien russischer Oligarchen gehalten wurden. Das Protokoll des EDA sei nicht über die Gründe seines Rücktritts informiert worden, schreibt die PVK.

Weiter kritisiert der Bericht, dass das EDA eigene Richtlinien nicht konsequent anwendet. Grundsätzlich akzeptiert die Schweiz nur ein Honorarkonsulat pro Sprachregion. In der Praxis gibt es jedoch Ausnahmen. So verfügt das Fürstentum Monaco mit lediglich fünfzehn Staatsangehörigen in der Schweiz über vier Honorarkonsulate, drei davon in der Deutschschweiz.

Verkehrsdelikte und Immunität

Aufgrund dieser Feststellungen forderte die Geschäftsprüfungskommission des Ständerats den Bundesrat aufExterner Link, entschiedener gegen problematische Fälle vorzugehen. Insbesondere solle das EDA die Zulassungsverfahren klarer regeln. Angesichts eines weiterhin erhöhten Spionagerisikos in der Schweiz müssten die Behörden ihre Verantwortung stärker wahrnehmen, so die Kommission.

Als Beispiel nennt sie einen Honorarkonsul, der über mehrere Jahre zahlreiche Verkehrsdelikte beging und sich dabei auf seine Immunität berief. Er habe Bussen in verschiedenen Kantonen nicht bezahlt und sich systematisch auf seinen Status berufen.

Erst nach der Eröffnung eines Strafverfahrens habe er sein Verhalten geändert. Das EDA hatte ihn zuvor darauf hingewiesen, dass die Immunität nur für Handlungen in Ausübung offizieller Funktionen gilt.

Bundesrat sieht keinen Bedarf für Verschärfungen

Am 11. Februar nahm der Bundesrat Stellung zum GPK-Bericht und dessen Empfehlungen. Er kündigte an, die Verfahren zur Eröffnung eines Honorarkonsulats zu überprüfen. Ansonsten betonte er, dass die Aufsicht über Honorarkonsul:innen in erster Linie dem Entsendestaat obliege. Dieser trage auch das Hauptrisiko für einen Reputationsschaden, falls sich ein ernannter Honorarkonsul unangemessen verhalte.

Die Regierung betont, dass Honorarkonsul:innen nur im Rahmen ihrer offiziellen Tätigkeit Immunität geniessen und zur Einhaltung der Schweizer Gesetze verpflichtet sind. Bei Hinweisen auf unangemessenes oder rechtswidriges Verhalten werde die Situation bereits geprüft, und die zuständigen Stellen würden ihre Massnahmen koordinieren.

Diese können von diplomatischen Schritten bei der betreffenden Botschaft – um die Einhaltung der Vorschriften zu fordern – über die Vorladung der Botschafterin oder des Botschafters bis hin zum Entzug der Exequatur, das heisst der Aberkennung des Status als Honorarkonsul:in, reichen.

System mit Missbrauchspotenzial?

Als Mitglied der GPK des Ständerats räumt der SP-Ständerat Carlo Sommaruga ein, dass der Handlungsspielraum des Bundes begrenzt ist. «Es ist schwierig, in die Ernennung von Honorarkonsuln durch andere Staaten einzugreifen. Das EDA muss jedoch entschlossener handeln, wenn ein Skandal oder bestimmte Handlungen der Schweiz als Gastland schaden.»

Die Enthüllungen der letzten Jahre könnten zu Fragen über das System der Honorarkonsul:innen führen: Begünstigt es die Verschleierung zweifelhafter Aktivitäten hinter einem Ehrentitel und einer teilweisen Immunität? Sommaruga sieht kein systemisches Problem. «Es kommt sicherlich vor, dass manche Menschen Honorarkonsul werden wollen, um solche Angelegenheiten zu verschleiern, aber ich glaube nicht, dass Staaten bewusst zweifelhafte Personen entsenden: Das würde ihren eigenen Interessen zuwiderlaufen.»

Editiert von Samuel Jaberg; Übertragung aus dem Französischen mithilfe der KI Claude: Janine Gloor