Il popolo si sostituisce al parlamento?

Le firme per l'iniziativa popolare Per l'attuazione dell'espulsione degli stranieri che commettono reati sono state depositate il 28 dicembre 2012 alla Cancelleria federale a Berna. Keystone

Rincarare con una nuova iniziativa popolare, per garantire che una decisione dell'elettorato sia applicata alla lettera. Con questa strategia in relazione all'espulsione dei criminali stranieri, l'UDC ha aggiunto un nuovo strumento – controverso – all'armamentario della democrazia diretta svizzera.

Si tratta di un “mezzo di pressione”, un “abuso dei diritti popolari”, uno “sconvolgimento della separazione dei poteri” oppure semplicemente “inutile” come l’ha definita il governo federale? Sull’iniziativa “Per l’attuazione dell’espulsione degli stranieri che commettono reati (Iniziativa per l’attuazioneCollegamento esterno)”, promossa dall’Unione democratica di centro (UDC, destra conservatrice) sono piovute severe critiche da tutte le parti.

Con questa nuova iniziativa popolare, l’UDC mira ad imporre la attuazione fedele di quella denominata “per l’espulsione degli stranieri che commettono reati (Iniziativa espulsioneCollegamento esterno)”, approvata nella votazione federale del 28 novembre 2010.

L’iniziativa popolare è una proposta di emendamento della Costituzione federale: può trattarsi di un nuovo articolo oppure di una modifica o della soppressione di uno esistente. I promotori devono raccogliere almeno centomila firme di elettori entro 18 mesi dal lancio affinché la proposta sia sottoposta a votazione popolare.

Se è formalmente riuscita, l’iniziativa è esaminata dal governo federale, che prende posizione e la trasmette al parlamento. Quest’ultimo ne dibatte e formula le sue raccomandazioni di voto all’indirizzo dell’elettorato. Per essere approvata, nella votazione popolare deve ottenere la doppia maggioranza di sì: del popolo e dei cantoni.

Il parlamento deve in seguito emanare la relativa legge di applicazione. Contro quest’ultima può essere impugnato il referendum.

La relativa legge di applicazione, adottata in marzo dal parlamento svizzero, non soddisfa infatti le esigenze dei promotori. Il legislativo ha incluso una clausola che non era prevista nel testo dell’iniziativa: il giudice può rinunciare a pronunciare l’espulsione nei casi molto delicati, ossia se il provvedimento mettesse in pericolo la persona direttamente interessata o la sua famiglia.

Poiché le autorità federali si attardavano nell’attuazione dell’iniziativa e visto che si profilava all’orizzonte un discostamento dal testo approvato in votazione popolare, nella primavera del 2012, la direzione dell’UDC si era posta la domanda: “Cosa facciamo se constatiamo che l’articolo costituzionale approvato non è applicato o lo è insufficientemente?”, rammenta il presidente del partito, Toni Brunner.

È quindi emerso che una possibilità sarebbe stata una nuova iniziativa popolare per obbligare ad applicare rigorosamente quella sull’espulsione. Ed è la strada che il partito ha poi imboccato. Il testo chiede l’introduzione nella Costituzione federale di una serie precisa di disposizioni relative alle espulsioni.

Il referendum non era un’alternativa

Il referendum facoltativo può essere lanciato contro tutte le leggi federali, così come i trattati internazionali di durata indeterminata e che non si possono denunciare, che prevedono l’adesione a un’organizzazione internazionale o che comportano un’unificazione multilaterale del diritto. Per sottoporre il testo contestato al voto popolare, i promotori devono raccogliere almeno 50mila firme di elettori entro cento giorni dalla pubblicazione dell’atto legislativo.

Inoltre sottostanno al referendum obbligatorio, ossia devono sempre essere votate dal popolo, le modifiche costituzionali, l’adesione a organizzazioni di sicurezza collettiva o a comunità sopranazionali e le leggi dichiarate urgenti che entrano in vigore per più di un anno.

“È un nuovo strumento, con il quale si cerca di ribaltare una decisione del parlamento, o di forzarla”, commenta il politologo Marc Bühlmann. “Finora a tal fine si utilizzava il referendum. Si tratta per così dire di una iniziativa referendaria”.

Allora perché l’UDC non ha impugnato il referendum contro la legge di applicazione, per la cui riuscita sarebbe bastata la metà delle firme necessarie per un’iniziativa? “Avevamo il dilemma di doverci ritrovare a lanciare il referendum contro una legge che forse sarebbe stata un po’ meglio di quella vigente, ma non avrebbe soddisfatto l’articolo costituzionale approvato dal popolo”, spiega Toni Brunner. L’iniziativa ha un solo obiettivo: “aiutare la volontà popolare ad affermarsi”.

“L’iniziativa per l’attuazione, dal punto di vista della strategia partitica, è stata una mossa relativamente astuta. Ha quasi portato all’applicazione dell’iniziativa per l’espulsione tale e quale come avrebbe voluto l’UDC”, analizza Marc Bühlmann.

Più critico è il giudizio di Markus Schefer, professore di diritto costituzionale e amministrativo all’università di Basilea, su questo tipo di iniziative popolari: “Con queste si fa campagna elettorale, con la consapevolezza che esse comportano violazioni del diritto internazionale e altre gravi violazioni Questa combinazione mi è nuova ed è molto deplorevole”.

A suo avviso, con l’iniziativa per l’attuazione “viene in parte leso significativamente il principio di proporzionalità, che pervade tutto il nostro sistema giuridico e che è di importanza fondamentale”.

Minata la separazione dei poteri?

Separazione dei poteri

Quando fu fondata la Svizzera moderna, nel 1848, nella Costituzione federale vennero distinti i tre livelli di potere: legislativo (Assemblea federale, parlamento), esecutivo (Consiglio federale, governo) e giudiziario (Tribunale federale, oggi diverse Corti).

Tuttavia, se la separazione dei poteri è netta per quanto riguarda le persone, a livello delle funzioni è più sfumata. Concretamente, nessuna persona può essere contemporaneamente membro di più di una delle tre autorità federali, ma, per ragioni pratiche, ognuna delle tre autorità svolge anche compiti che in senso stretto rientrerebbero nella competenza di un altro potere.

Allarmato in proposito è Wolf Linder, professore emerito di scienze politiche presso l’università di Berna, che vede in pericolo il principio della separazione dei poteri. “Il problema è che tramite un’iniziativa popolare viene violata la separazione dei poteri, poiché vengono impartiti istruzioni dirette e ordini a parlamento, governo e tribunali. L’esecuzione delle leggi non è compito di chi le fa e chi si occupa dell’esecuzione deve sottostare a controllo indipendente. Questo principio è fondamentale”. Confronti internazionali hanno rivelato che “senza separazione dei poteri non c’è Costituzione e dove si perde la Costituzione c’è il pericolo di una deriva in un regime autoritario”.

Linder puntualizza che non è l’unico caso in cui la separazione dei poteri in Svizzera non è rigorosamente rispettata. Per esempio quando il Tribunale federale interferisce in interessi dei Cantoni e dei Comuni riguardo a regolamenti elettorali, afferma.

Sulla stessa lunghezza d’onda si esprime il deputato liberale radicale Kurt FluriCollegamento esterno, membro della Commissione delle istituzioni politiche della Camera del popolo, secondo il quale, l’iniziativa per l’attuazione mette sotto pressione il parlamento e mina la separazione dei poteri. Con questa iniziativa, il popolo si sostituisce al legislatore attraverso la Costituzione. Quest’ultima perde dunque il suo senso originario, osserva il giurista.

“Ma per favore… Il legislatore non può arrogarsi tutti i diritti”, ribatte Toni Brunner. “Quanto ai tribunali, constatiamo che in Svizzera c’è sempre più una tendenza per cui i tribunali improvvisamente non tengono conto di decisioni popolari, rimandando al diritto internazionale o ad accordi internazionali”. L’UDC ha del resto appena lanciato l’iniziativa denominata “Il diritto svizzero anziché giudici stranieri (Iniziativa per l’autodeterminazione)”, che chiede di fare prevalere il diritto elvetico su quello internazionale, fatte salve le disposizioni cogenti di quest’ultimo.

Margine di manovra del legislatore

Con l’iniziativa per l’attuazione, l’UDC vuole assicurarsi che quella sull’espulsione sia applicata alla lettera. Ma non è il senso della Costituzione, “disciplinare disposizioni così dettagliate”, obietta Kurt Fluri. Spetta al parlamento, quale legislatore, formulare in una legge un’iniziativa dopo che è stata adottata in votazione popolare. Un margine di manovra, che i deputato liberale radicale vede fortemente limitato con l’iniziativa per l’attuazione. “Il parlamento non ha assolto il suo compito”, replica Toni Brunner.

L’attuazione di iniziative è un compito che solo negli ultimi anni il parlamento è stato chiamato a svolgere con una certa frequenza. Dall’introduzione dell’iniziativa popolare, nel 1891, ne sono state accettate 22, di cui sette tra il 1893 e il 1949 e le altre 15 dal 1982 in poi. Dal 2008 sono state approvate praticamente al ritmo di una all’anno e nel 2014, per la prima volta, ne sono state adottate due in un solo anno.

“Il diritto costituzionale dovrebbe limitarsi alle norme fondamentali dell’organizzazione e dei compiti dello stato. Il parlamento ha poi un margine piuttosto ampio nella legislazione”, afferma Wolf Linder.

L’iniziativa per l’attuazione, invece, è applicabile direttamente tale e quale, senza bisogno di alcuna legge: è perfino scritto nel suo preambolo, rileva Kurt Fluri. Il parlamento non ha quindi più il benché minimo margine.

“Nessuna decisione è mai sacrosanta”, sottolinea Marc Bühlmann. “Inizialmente anch’io ho fatto riflessioni simili. Ho pensato, che fosse lo scardinamento del concetto di democrazia diretta”. Ma se esaminata razionalmente, questa iniziativa “non è altro che un impulso dal basso, che nel caso in cui fosse accettata, sarebbe nuovamente discussa in parlamento con un certo margine”.

Il presidente dell’UDC ritiene che sia “veramente triste, che dobbiamo utilizzare questo strumento”. Brunner spera che il suo partito non debba ricorrervi di nuovo. “Ma non posso escluderlo”. L’iniziativa per l’attuazione sarà probabilmente sottoposta al verdetto delle urne nel 2016.

(Traduzione dal tedesco: Sonia Fenazzi)