«Женевской инициативе» по Ближнему Востоку исполняется 20 лет

Район Восточного Иерусалима является предметом ожесточенных споров. Фото 2007 г. 2007 Getty Images

Спустя уже почти 20 лет после презентации текста так называемой «Женевской инициативы» (также известной как Geneva Accord, Yozmat Jeneva или Женевское соглашение) Швейцария считает, что пора перевернуть эту страницу истории и идти дальше. С точки зрения Берна, международный политический контекст с тех пор радикально изменился и пришло время найти другой, «более инновационный и более эффективный», подход к ближневосточному урегулированию.

Текст «Женевской инициативыВнешняя ссылка» был подписан в октябре 2003 года израильскими и палестинскими политиками по предложению швейцарского учёного Алексиса Келлера (Alexis Keller), презентация текста прошла 1 декабря 2003 года в Женеве. Этот проект соглашения о постоянном урегулировании между Государством Израиль и Организацией освобождения Палестины должен был стать если и не окончательным вариантом разрешения конфликта на Ближнем Востоке, то, по крайней мере, первым шагом в сторону прочного мира и согласия.

«Это была «первая в своем роде инициатива, предложившая что-то конкретное для разрешения конфликта на Ближнем Востоке», — вспоминает Мохамед Шериф (Mohamed Chérif), бывший корреспондент SWI swissinfo.ch в Женеве, который освещал это событие. Напомним, что год 2003-й был годом вторжения Соединенных Штатов и их союзников в Ирак («Операция „Иракская свободаВнешняя ссылка“») с целью свержения режима Саддама Хуссейна. Этот год также печально известен достигнувшей своего апогея т.н. «Второй палестинской интифадойВнешняя ссылка». Позже, в ноябре 2004 года, в Париже от неизвестной причины умер лидер палестинцев Ясир Арафат. 

«Вторая интифада», или «Восстание Аль-Аксы», началась после провала саммита в Кэмп-Дэвиде, по итогам которого так и не удалось урегулировать статус Восточного Иерусалима, найти решение проблемы палестинских беженцев и ряда других вопросов. Палестинцы противостояли израильским солдатам, бросая камни и посылая террористов-смертников. В ответ на это Израиль подверг бомбардировкам палестинскую администрацию в Газе и на Западном берегу реки Иордан.

В общей сложности это восстание, как считается, унесло жизни двух тысяч палестинцев и одной тысячи израильтян. Алексис Келлер вспоминает, какой оптимизм вызвала эта Инициатива, зародившаяся в Женеве в 2001 году. «Между двумя сторонами царила атмосфера уважения и взаимного признания, мы чувствовали радость от того, что нам, по сути, было дано написать историю», — говорит он. Спустя двадцать лет после презентации текста инициативы в Женеве стало ясно, что реально она ни на что не повлияла. 

Израиль продолжает строить поселения на, как многими считается, арабских территориях, хотя у самого Израиля на этот счет иное мнение, стороны буквально погрязли в перманентном конфликте, почти ежедневно уносящем людские жизни. Швейцария объявила, что после 2023 года она прекратит финансирование Инициативы. И как раз это решение вызывало у Алексиса Келлера особенное удивление, потому что он уверен, что текст Инициативы и сегодня остается наиболее успешной возможной моделью урегулирования, приемлемой для обеих сторон, тем более что взамен ему Федеральный департамент / Министерство иностранных дел Швейцарии (EDA) не предложил пока никакой конкретной альтернативы.

Нетипичная инициатива

«Женевская инициатива» — это отнюдь не первая попытка мирного урегулирования конфликта между Израилем и палестинскими территориями. Ей предшествовали Первое и Второе соглашение в Осло (в 1993 и 1995 гг.), по итогам которых была принятаВнешняя ссылка, в частности, Декларация принципов о временных мерах по самоуправлению, саммит в Кэмп-Дэвиде (июль 2000 г.) и план мирного урегулирования, представленный тогдашним американским президентом Биллом Клинтоном в декабре 2000 года. На этом фоне «Женевская инициатива» отличается стремлением урегулировать в одном документе сразу все основные противоречия, разделившие противоборствующие стороны.

Шансов не было с самого начала? В декабре 2003 г. палестинцы несут макет гроба, символизирующий «Женевскую инициативу», в центре города Рамалла на Западном берегу реки Иордан. Keystone / Jim Hollander

Речь шла о возвращении Израиля к границам 1967 года, об условиях ликвидации большинства еврейских поселений, о разделе города Иерусалим и о частичном признании права палестинских беженцев на возвращение, включая финансовую компенсацию беженцам. Инициатива должна была стать первым шагом на пути к переговорам между тогдашним премьер-министром Израиля Ариэлем Шароном и лидером Палестинской автономии Ясиром Арафатом. Принципиально новым аспектом стал тот факт, что текст Инициативы разрабатывался не главами государств, а представителями израильского и палестинского гражданского общества, как правило, левой политической ориентации. 

«”Женевская инициатива” сразу же решит все проблемы, а затем интегрирует результаты в глобальные процессы», — оптимистично заявлял тогда Алексис Келлер. Теперь, оглядываясь назад, невольно задаешься вопросом, а не была ли эта инициатива изначально обречена на провал? Тем более что она так и не привела к возникновению сколько-нибудь заметного движения гражданской солидарности в ее поддержку, как о том мечтали те, кто подписывал этот документ, и с учетом того, что Ариэль Шарон даже и не думал её поддерживать, а Ясир Арафат поддерживал её лишь на словах.

«Активный нейтралитет»

По мнению Алексиса Келлера, ее провал можно объяснить тремя причинами. «Швейцария не продемонстрировала достаточной решимости и приверженности этому плану так же, как это сделала со своей стороны Норвегия в отношении соглашений в Осло. Против был и Израиль, свою роль сыграло отсутствие поддержки Инициативы со стороны арабских стран». В Швейцарии инициатива также с самого начала вызвала жесткие разногласия. Инициативу продвигала социалистка Мишлин Кальми-Ре, в то время глава МИД Швейцарии. 

Глава МИД Швейцарии Мишлин Кальми-Ре беседует с Махмудом Аббасом, г. Рамалла, октябрь 2005 года. Reuters / Loay Abu Haykel

Тогда она активно пропагандировала свою идею «активного нейтралитета», совершив несколько символических жестов, включая пересечение границы между двумя Кореями. Женевская инициатива должна была стать практическим выражением нового толкования швейцарского нейтралитета, но сама министр тогда была изолирована внутри правительства (ее критиковали за, прежде всего, кадровую политику в дипломатическом ведомстве), не получив в поддержку своей инициативы и парламентского большинства. 

Взгляд в историю: визит М. Кальми-Ре в Палестину и Израиль в 2005 году

Важным событием стал состоявшийся 3-8 февраля 2005 года визит М. Кальми-Ре в тогдашнюю Палестинскую национальную автономию (ПНА) и Израиль. М. Кальми-Ре возложила венок на могилу Я. Арафата в Рамалле, посетила мемориальный музей Холокоста «Яд-Вашем» и Стену Плача. Основной темой переговоров швейцарского министра с руководством Палестинской национальной автономии и Государства Израиль стали перспективы возобновления мирного процесса в регионе, а также гуманитарные аспекты двустороннего сотрудничества Швейцарии с ПНА и Израилем, в первую очередь в свете социально-экономических последствий продолжавшегося строительства «разделительной стены» и перспектив вывода израильских войск из сектора Газа. 

Были обсуждены и перспективы реализации выдвинутой Швейцарией «Женевской инициативы». Несмотря на демонстрацию сдержанного оптимизма, обусловленного прежде всего благоприятным исходом переговоров в Шарм-эль-Шейхе между премьер-министром Израиля А. Шароном и президентом ПНА М. Аббасом, швейцарская сторона тогда выразила обеспокоенность бедственным положением населения ПНА и состоянием социальной инфраструктуры автономии, факторами, сужающими пространство политического маневра для М. Аббаса и играющими на руку экстремистам. Швейцарская гостья отметила тогда необходимость для мирового сообщества поддержать наметившийся тогда вроде бы прогресс в арабо-израильском диалоге. 

М. Кальми-Ре указала, что она намерена разработать и реализовать «фланкирующие гуманитарные мероприятия», которые будут сопровождать вывод израильских войск из Сектора Газа. «В процессе вывода войск и после него население этого региона должно быть обеспечено продовольствием, медикаментами, школами и больницами. Оно должно почувствовать улучшение жизни. Только так палестинцы станут сторонниками мирного процесса на Ближнем Востоке», – заявила тогда М. Кальми-Ре. Было особо подчеркнуто, что вовлеченность Швейцарии в ближневосточные процессы направлена исключительно на реализацию гуманитарных и социальных программ и не имеет целью приобретение каких бы то ни было рычагов влияния на регион. 

В этой связи М. Кальми-Ре вновь подчеркнула потенциал «Женевской инициативы», которая «содержит всеобъемлющее решение ближневосточного конфликта», а потому «актуальна как никогда». При этом Швейцария не стремится «осудить» Израиль, главная цель – реальная оценка ситуации и реальное улучшение положения палестинцев. Ближневосточное турне М. Кальми-Ре повлекло за собой неоднозначные отклики в Швейцарии. Так, в интервью популярной воскресной швейцарской газете «Зоннтагсблик» (номер от 13 февраля 2005 года) посол Израиля в Швейцарии А. Шир-Он фактически подверг критике эту поездку, указав, что «отношения между Швейцарией и Израилем могли бы быть лучше», с учетом того, что рекламируемая Швейцарией «Женевская инициатива» была запущена Берном без учета мнения официального Тель-Авива. 

Влиятельное швейцарское «Израилитское сообщество» («SIG») также выступило с критикой поездки швейцарской мининдел на Ближний Восток. Главная претензия со стороны этой организации состояла «в отсутствии взвешенности и понимания потребностей израильского гражданского населения в безопасности». Критиковалось также употребление понятия «Палестина» применительно к «арабским автономным областям» и одновременное возложение венков М. Кальми-Ре к могиле Арафата и к мемориалу «Яд-Вашем», что-де «оскорбило память жертв Холокоста».

Депутат Национального совета и председатель общества «Швейцария-Палестина» Д. Вишер (партия «Зеленых», Цюрих) был не согласен с такой постановкой вопроса. «При М. Кальми-Ре швейцарская внешняя политика не стала более враждебной по отношению к Израилю. Речь может идти только о том, что министр более эффективно обращает внимание на нарушения международного гуманитарного права, имеющие место на Ближнем Востоке». Такого же мнения придерживалась В. Мюллер-Хемми, депутат Совета кантонов от партии социалистов и председательница «Общества Швейцария – Израиль». По ее мнению, поездка М. Кальми-Ре на Ближний Восток «оказала в целом положительное влияние на отношения Берна и Тель-Авива». 

В целом можно было сделать вывод, что, несмотря на довольно неудачный выбор времени поездки М. Кальми-Ре на Ближний Восток (турне оказалось во многом «в тени» саммита в Шарм-эль-Шейхе и присутствия в регионе Кондолизы Райс), Швейцарии вроде бы удалось «показать флаг» в одной из самых «горячих» точек мира, зарезервировав за собой на будущее определенную роль в рамках процесса ближневосточного урегулирования. 

И без того скудная финансовая поддержка со стороны федерального бюджета Швейцарии постепенно сокращалась с 1 млн франков в 2009 году до 180 000 франков в 2021 году. Все это фактически свидетельствовало об отсутствии в стране воли к практической реализации этой Инициативы. По словам эксперта, сотрудничающего с МИД Швейцарии на проектной основе и пожелавшего сохранить анонимность, этот документ демонстрирует всю наивность Швейцарии и факт игнорирование ею реальной обстановки на Ближнем Востоке. Берн делал ставку на гражданское общество и на поддержку со стороны израильского и палестинского общественного мнения, чего так и не произошло.

Новая стратегия

В 2020 году Швейцария провела новую оценку итогов и потенциала Инициативы, сделав вывод, что из-за отсутствия политической поддержки как в Израиле, так и в Палестине её эффективность снизилась драматическим образом. В январе 2022 года МИД принял решение о прекращении финансирования этой инициативы начиная с 1 января 2024 года, объявив о том, что он намерен разработать новую стратегию содействия миру на Ближнем Востоке и в Северной Африке, которая вступит в силу как раз к этому моменту. Берн также рассматривает возможность, как того требуют израильтяне, переноса штаб-квартиры местного офиса Дирекции по сотрудничеству и развитию (DEZA, автономное подразделение МИД) из Иерусалима в Рамаллу.

Швейцария настаивает на том, что все это не означает ее ухода из Ближневосточного региона. По мнению представителя МИД Швейцарии Андреаса Хеллера (Andreas Heller), дело обстоит как раз наоборот. «Поиск формата политического решения конфликта на Ближнем Востоке является приоритетом в рамках стратегии Федерального совета по Ближнему Востоку и Северной Африке на период с 2021 по 2024 год». По его словам, Швейцария ежегодно на поддержку мира и защиту прав человека в регионе тратит до 1,8 млн бюджетных франков. Кроме того, Берн назначил недавно посла по особым поручениям на Ближнем Востоке, который отнюдь не заменит обычных послов, но будет им оказывать консультационную и координационную поддержку в регионах.

Изменение курса?

Многие эксперты и НПО критикуют это решение, они обвиняют Швейцарию в необоснованном изменении ее внешнеполитического курса на Ближнем Востоке. В частности, решение о переводе офиса DEZA в Рамаллу может быть, по мнению Наго Хумберта (Nago Humbert), основателя организации Médecins du Monde («Врачи мира»), «истолковано как негласное признание аннексии Восточного Иерусалима государством Израиль». Иньяцио Кассис, нынешний министр иностранных дел Швейцарии, указал, однако, во время своей поездки в регион в 2018 году: 

«Пока арабская сторона не будет готова предоставить Израилю гарантию права на существование, Израиль будет чувствовать угрозу своему существованию и будет защищаться». По мнению Алексиса Келлера, нынешняя политика Швейцарии на Ближнем Востоке «маскирует полную непрозрачность внешней политики Швейцарии. Эта страна делает ставку на гуманитарную помощь и содействие развитию, но на самом деле она возвращается к тому, что она уже делала до «Женевской инициативы». Но стоит ли заниматься политикой в регионе, и без того уже погрязшем в политиканстве? Вряд ли!».