Imperios sin vigilancia: ¿Quién supervisa a las millonarias fundaciones de Ginebra?

Illustration: SWI swissinfo.ch

Acaudalados donantes del mundo entero constituyen fundaciones no lucrativas en Ginebra que son beneficiarias de un marco jurídico flexible. ¿De dónde viene el dinero que aportan y hacia dónde se dirige? Conocerlo es responsabilidad de las autoridades suizas de control, pero en el terreno práctico los filántropos ginebrinos pueden escabullirse fácilmente a este escrutinio gracias a numerosas grietas que tiene el sistema.

Parte 2 ¿Quién está supervisando a las fundaciones de Ginebra y por qué importa? 

En Ginebra, dos autoridades están a cargo de vigilar a las fundaciones: la Autoridad Federal de Supervisión (AFS) y la Autoridad Cantonal de Supervisión (ACS). Las fundaciones deben rendirle cuentas a una instancia u a otra, según su estructura y alcances. Las que operan a escala nacional o internacional rinden cuentas a la autoridad federal. Y las fundaciones que trabajan a nivel local, deben reportarle al cantón correspondiente. Pero los objetivos que declaran las fundaciones son flexibles, así que es posible manipular las cosas en favor de los intereses de los donantes. “Por ejemplo, algunas fundaciones declaran en sus objetivos que su alcance es nacional o internacional, argumentando que tienen planes de expansión, y al final solo trabajan en Ginebra. Pese a ello, solo le rinden cuentas a la autoridad federal”, explica Jean Pirrotta, director de la Autoridad Cantonal de Supervisión en Ginebra.

Las dos autoridades respetan procedimientos y requisitos legales distintos. No hay coordinación entre ellas y apenas existe comunicación entre ambas. Un panorama fragmentado que crea las lagunas perfectas para que las fundaciones se aprovechen del sistema existente. “Hay algunas fundaciones que contratan abogados especializados para ser asesoradas con respecto a la autoridad que ofrece los procesos de supervisión más sencillos”, explica Laurent Crémieux, experto del Control Federal de Finanzas.

“Alguien podría explotar un negocio y hacerlo pasar por una organización sin ánimo de lucro” 

En 2021, Crémieux supervisó una auditoría realizada por la Autoridad Federal de Supervisión (AFS), cuya misión era controlar a un grupo de 791 organizaciones no lucrativas con sede en Ginebra que manejaban un total de 17.000 millones de francos suizos. El experto describe la situación como alarmante. “Las autoridades federales realizan preponderantemente controles formales, y rara vez supervisan las actividades de una fundación más allá de lo que declaran sus fundadores. Si todos los papeles están en regla, la fundación recibe luz verde. Pero alguien podría explotar un negocio y hacerlo pasar por organización no lucrativa, y pasaría desapercibido”, dice.

Otro problema son los años de demora que hay en la tramitación de la documentación de una fundación. A pesar de que el personal a cargo de la supervisión se ha reforzado, el constante crecimiento en el número de las fundaciones por supervisar genera largas demoras. Y mientras las fundaciones no sean supervisadas, son libres para proseguir sus actividades como lo decidan.

Desde una auditoría previa, que ya había puesto en evidencia la mayoría de estos problemas en 2017, Crémieux lamentaba que las cosas cambien tan poco a nivel federal. Uno de los pocos aspectos que han mejorado en los últimos cinco años es la creación de un sistema digital para la tramitación de solicitudes. Hasta 2022, las fundaciones debían enviar toda su documentación vía correo postal. 

Cuando las autoridades se rehúsan a supervisar las fundaciones problemáticas 

Mientras el sistema federal está desbordado, las actividades de supervisión parecen más fluidas a nivel cantonal. Jean Pirrotta, director de la Autoridad Cantonal de Supervisión de Ginebra, encabeza un equipo de 14 personas dedicado a supervisar 600 fundaciones y 200 fondos de pensiones. Pirrotta asegura que no hay retrasos en el tratamiento de las solicitudes y destaca que los controles de su equipo son minuciosos, sin ser invasivos. “No podemos investigar en profundidad a todas las fundaciones, pero cuando se observa un riesgo, investigamos”, dice.

Pero el Tribunal de Cuentas de Ginebra, encargado de controlar la administración cantonal, difiere de esta afirmación. En 2011, este tribunal declaró que la documentación que recibe la autoridad “es insuficiente para comprender la actividad y el funcionamiento de las fundaciones y para controlarlas debidamente”. Una valoración que Pirrotta entiende y en la que asegura que han estado trabajando. “Las cosas han cambiado desde entonces”, argumenta. Al cuestionarle sobre lo que podría mejorar en el presente, Pirrotta responde: “Nada”. En su opinión, el riesgo de que una fundación gestione mal su patrimonio está muy sobrevalorado. Describe al sector de las fundaciones ginebrino como “sano” y considera que son “raros” los casos de abuso.

¿El fraude es realmente infrecuente o es raramente detectado?, se le pregunta. Pirrotta admite: “si notamos algo sospechoso, no ponemos a la fundación bajo nuestra vigilancia. Tuvimos el caso de una fundación creada por inversores de países extranjeros y sospechamos de evasión fiscal, así que no nos pusimos a cargo. No nos considerábamos competentes en este contexto”. Cuando se le pregunta que pasa con las organizaciones no lucrativas que ellos rechazan supervisar, Pirrotta solo refiere el ejemplo de una fundación que estuvo 20 años sin supervisión porque todas las autoridades se negaron a monitorearla.

Un sistema desarticulado

Las deficiencias de las autoridades supervisoras se ven agravadas por su incapacidad para comunicarse con otros expertos estatales relacionados con las fundaciones. Concretamente, no hay comunicación entre los organismos de supervisión y el departamento de finanzas. “Si existe sospecha de lavado (de dinero), los servicios de supervisión no pueden consultar a las autoridades competentes”, explica Crémieux. Esta opacidad entre los expertos antilavado y sus homólogos dedicados a la supervisión priva a las autoridades de control de valiosa información sobre las malas prácticas que podrían encarar. “Si eres un experto jurídico, sin conocimientos profundos sobre malversación de fondos, lavado de dinero, optimización fiscal o gestión de activos, es difícil identificar estas faltas”, lamenta Crémieux.

La misma brecha se hace presente entre las autoridades federales de control y el departamento fiscal cantonal, y este último es el único que determina la utilidad pública de una fundación y sus exenciones potenciales. “Esto se debe al secreto fiscal, un valor que prevalece y protege el acceso a cualquier tipo de información en Suiza y en Ginebra”, añade Crémieux.

Una secrecía cuyo alcance afecta también al Tribunal Federal de Cuentas (encargado de fiscalizar las subvenciones y otras ayudas otorgadas a personas u organizaciones). En 2021, Laurent Crémieux y su equipo solicitaron consultar la información fiscal del cantón y se les negó el acceso. “No pudimos comprobar que las prescripciones legales en materia de exenciones fiscales se aplicaban correcta y homogéneamente en todo el país”.

Lo anterior se traduce en un sistema desarticulado que facilita lagunas legales que dificultan la supervisión y consienten los abusos.

Evaluar el riesgo

Como es previsible, la información disponible muestra que las autoridades supervisoras no suelen tomar medidas represivas contra las fundaciones.

Seis entrevistados de SWI para este reportaje sostuvieron que la falta de denuncias de abusos es señal de que las fundaciones están limpias. Pero para Laurent Crémieux, la probabilidad de que las fundaciones abusen de sus privilegios en realidad es difícil de evaluar. “Ésa es siempre la dificultad de la evaluación de riesgos. Si no hay un verdadero análisis, es difícil saber si los riesgos son altos o no”.

En la auditoría que llevó a cabo su equipo, se revelaron dos casos problemáticos: una fundación creada por una farmacéutica para concienciar sobre una enfermedad llevó a los auditores a sospechar que era una mera pantalla para promocionar y vender su propio medicamento. La auditoría desveló también la existencia de otra fundación que recibía donaciones millonarias de un solo donante sin que éstas fueran jamás investigadas. “Son casos reales”, insiste Crémieux.

Sin embargo, para Swiss Foundations, la organización paraguas de las fundaciones suizas, que representa a 220 entidades, el alcance de la supervisión de las fundaciones es “satisfactorio” actualmente. Patricia Legler, responsable de asuntos jurídicos y políticos de Swiss Foundations, destaca que es peligroso imponer demasiadas restricciones a fundaciones que no son riesgosas. “Demasiado control haría que las fundaciones gasten dinero y recursos intentado responder a las solicitudes de los supervisores en vez de dedicarse a su labor filantrópica”.

Así, actualmente, la balanza de la supervisión parecería inclinarse más hacia la libertad que hacia una verdadera responsabilidad de las fundaciones filantrópicas suizas. Pero esto podría cambiar. Al contactar a la Autoridad Federal de Supervisión tuvimos conocimiento de que inició un proceso de reorganización de los recursos humanos y procedimientos para acercarlos a las recomendaciones del informe del Tribunal Federal de Cuentas del 2022.

Texto adaptado del inglés por Andrea Ornelas / Carla Wolff