Qué nos enseña la historia sobre las sanciones económicas

¿Ayudan las represalias económicas a derribar regímenes? La historia demuestra resultados dispares. CC BY-NC-ND / Marco Fieber

La invasión rusa de Ucrania ha provocado medidas económicas sin precedentes. Pero sigue abierta la cuestión de si tendrán efecto en el curso de la guerra. La historia demuestra que estas sanciones se han utilizado durante siglos, aunque con resultados discutibles.    

Al menor desacuerdo con otros reinos, los monarcas medievales no dudaban en expulsar del país a los mercaderes de lana extranjeros, y reducían o endurecían los impuestos e incluso la prohibición de las importaciones, según el grado de cercanía que sentían hacia el territorio del que llegaba la mercancía.

En la Guerra de Secesión (guerra civil estadounidense) y en la Primera Guerra Mundial se impuso a los confederados y a Alemania y sus aliados un bloqueo físico, incluso de comida. El objetivo no era otro que impedir que llegaran suministros que pudieran alimentar los esfuerzos bélicos.

¿Daños económicos para mejor?  

La estrategia parece simple. Los países que aplicaron bloqueos esperan que, al debilitar la economía de un Estado enemigo, este deje de hacer lo que se considera hostil. Apenas unos días después de que los tanques rusos entraran en Ucrania, los gobiernos occidentales impusieron a Rusia una serie de sanciones de un alcance sin precedente. Estas medidas incluyen vetar que aviones rusos vuelen sobre el espacio aéreo de Estados Unidos y Europa, prohibir la exportación de productos de lujo a Rusia, así como distintas medidas de amplio alcance destinadas a obstaculizar el sistema financiero ruso. 

Según la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, “la Unión Europea y sus socios están trabajando para paralizar la capacidad de Putin de financiar su maquinaria de guerra”. 

Pero, más allá del anuncio, ¿es verdad que las sanciones derriban regímenes? “Ante esta pregunta soy escéptica. Hacer la pregunta es fácil; lo difícil es responderla”, admite Erica Moret, especialista en sanciones en el Graduate Institute de Ginebra.  

Moret reconoce que los embargos a veces pueden ser una herramienta útil, sobre todo cuando la diplomacia ha agotado todas sus posibilidades y la acción militar no es factible. Pero señala que, aunque hay estudios que analizan la eficacia de estas medidas, ninguno demuestra que las sanciones económicas, por sí solas, hayan alterado la política de manera importante. “No tenemos ningún modo de demostrar que ha habido cambios políticos como consecuencia de las sanciones”, afirma.

Sudáfrica a menudo se pone como ejemplo de que el bloqueo económico incitó un cambio político. Cuando al salir de la cárcel, a Nelson Mandela le preguntaron si las sanciones habían contribuido a acabar con el apartheid, contestó: “Oh, no hay duda”. Desde 1964 hasta el final del régimen en 1990, 23 países en total impusieron castigos a Sudáfrica, incluido un embargo de armas y petróleo.     

De hecho, Erica Moret explica que en Sudáfrica se producían al mismo tiempo “toda una serie de acontecimientos políticos internos”. Y argumenta que las sanciones solo deben considerarse como un elemento de la ecuación, y “eficaces al mismo nivel que otros mecanismos, como son la diplomacia, la mediación e [incluso] la amenaza de una acción militar”.

Irán, Cuba y Corea del Norte  

El acuerdo nuclear con Irán —firmado en 2015 por los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y la Unión Europea— es otro ejemplo que a menudo se utiliza para demostrar los efectos positivos de los bloqueos económicos. Dicho acuerdo se diseñó para garantizar que Irán no desarrollara armas nucleares. Está ampliamente reconocido que Teherán aceptó el acuerdo ante la perspectiva de que las sanciones se suavizaran.  

Una vez más, es muy probable que esto fuera parte de la ecuación—dice Moret—, pero no necesariamente todo el panorama completo. “También hubo un cambio de gobierno, una evolución en el sentimiento de la población”.

Mientras tanto, Cuba y Corea del Norte durante más de medio siglo han aguantado los bloqueos de Estados Unidos. Estos países, sin embargo, no han variado su rumbo ostensiblemente. Algunos politólogos han llegado a afirmar que imponer sanciones puede hacer incluso que un pequeño país no democrático se aísle todavía más, y se torne más obstinado.

Preocupaciones humanitarias    

A la cuestión de si las sanciones son efectivas, hay que añadir otras preguntas sobre cómo afectan estas a un país y quiénes las sufren en primer lugar. En la década de 1990, las sanciones internacionales contra Irak por invadir Kuwait fueron drásticas. Incluían medicinas y equipos para el tratamiento del cáncer, piezas de repuesto para las estaciones de suministro de agua, el cloro necesario para purificar el agua e incluso vacunas contra enfermedades infantiles. Los gobiernos que bloquearon las entregas argumentaron que estos productos podrían utilizarse para desarrollar armas de destrucción masiva.

“Fue sumamente polémico”, recuerda Moret, refiriéndose al aislamiento económico. La preocupación de las agencias de ayuda fue tal que dimitieron varios altos funcionarios de Naciones Unidas entre quienes estaban el coordinador humanitario de la ONU en Irak, Denis Halliday, y la directora del Programa Mundial de Alimentos para Irak, Jutta Burghardt.  

“Mueren cinco mil niños cada mes”, indicó entonces Denis Halliday. Más tarde, en un estudio en profundidad de las sanciones, Jutta Burghardt argumentó que, de acuerdo con el derecho internacional, incluso podría calificarse como genocidio. “No cabe ninguna duda de que imponer estas sanciones a Irak por parte del Consejo de Seguridad está conduciendo a la destrucción parcial o total de una nación”, afirmó en su informe.

Sanciones específicas  

La indignación que generó la cuestión de Irak provocó un cambio, no en los países castigados, sino en los países que impusieron los embargos. Así, liderado por Suiza, Alemania y Suecia, el proceso de Interlaken culminó en un modelo de “sanciones inteligentes” diseñadas para poner el foco en gobiernos, déspotas o grupos terroristas, pero no en las personas civiles a quienes ellos representan.

Para el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) es fundamental pensar en las posibles consecuencias humanitarias adversas que tienen las sanciones. Aunque los Convenios de Ginebra nada dicen sobre el efecto negativo que los embargos económicos tienen en la población civil, el CICR, al igual que otros organismos humanitarios, muestra su preocupación cuando ve que las personas civiles se ven afectadas de manera adversa por un conflicto del que no son responsables.   

“Incluso hoy en día, si no se tiene cuidado, si estas sanciones no se diseñan escrupulosamente, pueden tener un impacto negativo”, advierte Eva Svoboda, directora adjunta de Derecho y Políticas Internacionales del CICR.  

Reto para las organizaciones humanitarias  

Al CICR le preocupa en especial el riesgo de que los embargos restrinjan su labor sobre el terreno. “Las sanciones de ninguna manera deben socavar, criminalizar ni obstaculizar el trabajo de los organismos humanitarios”, dice Eva Svoboda.

Con las actuales sanciones contra Siria o Yemen —países que son objeto de embargos desde 2011 y 2014, respectivamente— se corre este riesgo. Tanto Eva Svoboda como Erica Moret subrayan el “efecto disuasorio” que un régimen de sanciones puede tener sobre las empresas que tradicionalmente suministran equipos a los organismos de ayuda.

“Algunas empresas privadas pueden sentir que no se les permite hacer negocios… así que pueden ser reticentes si queremos comprar recambios y enviarlos a un lugar sancionado. Eso puede significar, por ejemplo, que tal vez no podamos mantener el suministro de agua porque no podemos conseguir las piezas de repuesto”, explica Svoboda.

Las sanciones también plantean otros retos, como pueden ser la formación en primeros auxilios, que el CICR imparte a las comunidades locales en las zonas en conflicto, o el tratamiento médico que ofrece a las personas heridas, incluidas las excombatientes.   

Estas son actividades habituales del CICR y forman parte de su mandato en virtud de los Convenios de Ginebra. Estas actividades, sin embargo, podrían considerarse ilegales por las medidas diseñadas para denegar el apoyo a grupos o Estados terroristas. 

Dispensas humanitarias  

Mientras tanto, preocupa que pueda estar decayendo la unidad en torno a las sanciones selectivas lograda a través del proceso de Interlaken. Las amplias penas impuestas el año pasado tras la retirada de Estados Unidos y la OTAN de Afganistán al Gobierno de Kabúl han afectado a tal cantidad de organizaciones de ayuda humanitaria que muchas apenas han podido trabajar.   

Erica Moret, del Graduate Institute, sostiene que las sanciones que aíslan a todo un sistema bancario nacional —como han hecho en Corea del Norte y amenazan con hacer en Afganistán— pueden no ser una buena estrategia. “El dolor de las personas civiles no es sinónimo de beneficio político. No hay ningún caso en el que destruir [económicamente] un país se haya traducido en beneficio político”, dice.

Moret cree que puede ser el momento de reactivar un foro al estilo del de Interlaken y espera que Suiza —que ha desarrollado toda una experiencia en sanciones selectivas— pueda convocarlo de nuevo.

¿Y qué pasa con Rusia?

En lo que respecta a Rusia, ¿a partir de ahora en qué situación está el planeta? Todo el mundo coincide en que las medidas económicas han sido rápidas y de gran alcance y están teniendo un efecto dominó. Empresas como McDonald’s o H&M, que en teoría podrían seguir operando, se retiran. Bajo la presión de Ucrania, Nestlé ha tenido que idear sus propias excepciones humanitarias: ha dejado de vender KitKats en Rusia, pero mantiene la venta de las fórmulas infantiles.

Productos cotidianos como iPhones o Big Macs ya no están disponibles en Rusia. Esto puede hacer reflexionar a la población sobre por qué ocurre, pero es poco probable que afecte a su supervivencia básica.

Y esto tampoco influirá en la «maquinaria de guerra de Putin», que necesita dinero en efectivo y piezas de repuesto. Conseguir estas piezas será difícil si vienen de Estados Unidos o de la UE; pero no, si llegan de India o China. Y el dinero sigue fluyendo gracias a la dependencia europea del gas y el petróleo rusos por los que Europa cada día paga millones de euros. 

Tanto Erica Moret como Eva Svoboda apuntan que las sanciones solo son una «herramienta de la caja de herramientas». Pero parecen ser el único mecanismo válido con Rusia, donde la diplomacia prácticamente es inexistente y la intervención militar se ha descartado. Y quienes piden que Europa cese ya de usar gas y petróleo rusos sostienen que ese instrumento es más débil de lo que debería ser. 

Qué precauciones adoptar

Como recientemente señaló Erica Moret en nuestro podcast Inside Geneva (en inglés), “no deberíamos considerar las sanciones como un milagro que va a resolver la situación”.

No obstante, añade que: “Estas sanciones son tan inéditas que es difícil prever el resultado, pero a Rusia, sin duda, le están aumentando el coste de la guerra”.  

En su opinión, como consecuencia de los embargos económicos, no debemos esperar cambios dramáticos —como el derrocamiento del régimen—, sino pasos más pequeños y “más matizados”, en los que “las partes vuelvan a la mesa de negociaciones, o la guerra en Ucrania se ralentice por una Rusia que tiene dificultades para financiar la guerra”.

 Traducido del inglés por Lupe Calvo