Das braucht es, damit eine Volksabstimmung fair ist

Eine Schweizerin stimmt ab, im März 2024 in Bern. Der Abstimmungstag selbst ist wichtig, aber für eine faire Volksabstimmung sind auch die Phasen davor und danach wichtig. Peter Klaunzer / Keystone

Nicht nur in Demokratien wie der Schweiz sondern auch in halbdemokratischen und undemokratischen Ländern gibt es Volksabstimmungen. Können diese auch fair sein?

Was hat die Schweiz mit Diktaturen überall auf der Welt gemeinsam? Vor allem eine Vorliebe für Volksabstimmungen.

«Heutzutage führt fast jeder Diktator Wahlen durch», sagt Robin Gut. So geben sie sich den Anschein demokratischer Legitimität. Doch solche Scheinwahlen sind aufwändig und brauchen viele Leute: Eine Opposition, die der Macht nicht gefährlich werden kann, eine eigene Parteistruktur, Kandidierende. Viele Menschen bedeuten unvorhersehbare Risiken.

«All diese Probleme haben Sie bei einer Volksabstimmung nicht», erklärt Gut. Er ist Politikwissenschaftler am Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) und befasst sich damit, wie nicht- und halbdemokratische Staaten Volksabstimmungen nutzen.

Warum gibt es Volksabstimmungen in Autokratien?

Abstimmungen sind bei Diktatoren beliebt, weil sie Thema, Abstimmungsfrage und den Zeitpunkt einfach bestimmen können – anders als bei Wahlen, die regelmässig stattfinden. Gleichzeitig legitimieren sie die Diktatur oder ihre Vorhaben auf ähnliche Weise.

Diktatoren können eine Volksabstimmung mit ein paar Tagen Vorlauf ankündigen – und so alle überrumpeln. Die Venedig-Kommission des Europarats hat in ihrem Code of Good PracticeExterner Link für demokratische Volksabstimmungen klar gemacht: Ein Monat zwischen Ankündigung einer Volksabstimmung und Abstimmungstag ist die «absolut minimale» Frist zur Meinungsbildung.

Der «Code of Good Practice» als Masstab

«Die Fairness einer Abstimmung bemisst sich nicht nur daran, ob am Abstimmungstag eine freie Stimmabgabe erfolgt ist», betont die Rechtswissenschaftlerin Regina Kiener, die am Code of Good Practice mitwirkte. Der Staat müsse die freie Meinungsbildung beachten und schützen. Dazu gehört, so Kiener, dass sich beide Seiten vor der Abstimmung «gleichermassen äussern» können und «in den öffentlichen Medien angemessen zu Wort kommen».

Der Code of Good Practice könne, so Kiener, «als Massstab dafür dienen, ob ein Staat als rechtsstaatliche Demokratie zu verstehen ist».

8 Punkte für eine faire Volksabstimmung aus dem Code of Good Practice

Die wichtigsten Punkte sind:

1. Es braucht allgemeines Wahlrecht. Alle gesellschaftlichen Gruppen, insbesondere Minderheiten, müssen gleichermassen Zugang zum Prozess haben.

2. Freie Meinungsbildung und Gleichbehandlung beider Seiten im Abstimmungskampf

3. Die Stimmabgabe muss geheim sein. Es darf keine Einflussnahme oder Einschüchterung geben.

4. Regelbasierte Rahmenbedingungen

5. Die Abstimmungsfrage muss klar und ausgewogen sein.

6. Die Organisation und Aufsicht über die Abstimmung soll unparteilich und unabhängig sein.

7. Internationale und lokale Beobachtende aller Lager müssen möglichst alle Möglichkeiten haben, die Abstimmung und Auszählung zu überwachen.

8. Bei Unregelmässigkeiten braucht es wirksame Mittel sich rechtlich zu wehren.

Doch auch autoritäre Herrscher setzen seit Napoleon immer wieder auf Volksabstimmungen – und zwar überall auf der Welt: im 21. Jahrhundert beispielsweise das marokkanische Königshaus, der türkische Präsident Erdogan oder Wladimir Putin in Russland. Beobachtende kritisieren diese Volksabstimmungen oft als undemokratisch.

Vorwürfe, dass eine Volksabstimmung unfair verlaufen sei, gibt es aber in liberalen Demokratien auch. In der Schweiz sind die als einseitig aufgefassten Abstimmungsinformationen immer mal wieder ein Fall für die Gerichte.

Wie funktioniert eigentlich die direkte Demokratie in der Schweiz? Hier erfahren Sie mehr darüber:

Nach dem Brexit-Refendum 2016 gab es in Grossbritannien Stimmen, die das Abstimmungsergebnis unfair fanden und erklärten, es sei «nicht der Wille des VolkesExterner Link».

Können Abstimmungen in Diktaturen die Demokratie bringen?

Abstimmungen in Demokratien sind folglich nicht per se gerecht – aber Abstimmungen in Diktaturen können nicht fair sein.

«Bei Referenden in nichtdemokratischen Ländern wird es immer Probleme geben», betont Gut. Denn Grundlage für faire Volksabstimmungen sind Demokratie, Rechtsstaat und gesellschaftliche Freiheiten. Es braucht Versammlungs-, Meinungs- und Pressefreiheit. «Ohne diese Voraussetzungen ist kein freier Meinungsbildungsprozess möglich.»

In geschlossenen Diktaturen werden Volksabstimmungen von oben bestimmt. In Demokratien waren es häufiger Bürgerinitiativen, die sie ausgelöst haben. SWI swissinfo.ch

Die spanischen Politikwissenschaftler Sergio Velasco und Alberto Penadés haben in UntersuchungenExterner Link aufgezeigt, dass von oben bestimmte Volksabstimmungen «Instrumente für DiktaturenExterner Link» sind. Sie nennen aber auch Beispiele dafür, wie in Diktaturen abgehaltene Volksabstimmungen eine Demokratisierung auslösten: Unter anderem 1976 in Spanien, als eine Volksabstimmung nach dem Tod des Diktators Francisco Franco den Übergang zur Demokratie nach Jahrzehnten der Diktatur einläutete. Das bekannteste Beispiel ist Chile 1988, wo eine Mehrheit für ein Ende der Herrschaft von Diktator Augusto Pinochet stimmte – trotz dessen jahrelangen brutaler Verfolgung der Opposition.

Doch Beispiele dafür, wie autoritäre Systeme «institutionellen Selbstmord» begehen, wie es Velasco und Penadés nennen, seien Ausnahmen. Sie kommen zum Schluss: Diktatoren bleiben dank Volksabstimmungen länger an der Macht. Nach einer Abstimmung erleben sie seltener Widerstand aus ihrem Machtapparat und die Mobilisierung der Opposition ist geschwächt.

Abstimmungen in Thailand und Bangladesch

2026 haben bereits Volksabstimmungen in zwei Staaten stattgefunden, die zwischen Diktatur und liberaler Demokratie stehen: in Thailand und in Bangladesch. Thailands letztes Referendum 2016 wurde im Nachgang von wissenschaftlicher SeiteExterner Link für die mangelhafte Qualität der Abstimmungsinformationen kritisiert und dafür, dass diese nicht mal allen Bürger:innen zugestellt wurden. Robin Gut nennt Einschüchterung und Falschinformationen als weitere Probleme damals.

2026 war die Abstimmungsfrage in Thailand simpel: Sind Sie dafür, dass es eine neue Verfassung geben soll? Eine Frage, die sich laut Gut für eine Volksabstimmung eignet. Kritischer sieht der Politikwissenschaftler die Abstimmungsfrage in Bangladesch. Der Grund: Die Bangladeschis stimmten gebündelt über eine Vielzahl von Neuerungen ab. Abstimmungen über Pakete von mehreren Vorschlägen bringen laut Robin Gut immer die Problematik, dass unklar bleibt, wofür die Bürger:innen wirklich sind.

Mängel in Italien, Exempel Irland

Für faire Volksabstimmungen müssen auch die Spielregeln allen Seiten von Anfang klar sein.  Befürwortende und Gegner:innen müssen auf den Rechtsstaat vertrauen können – auch im Hinblick auf das Prozedere der Abstimmung.

«Es ist wichtig, dass eine Abstimmung regelbasiert abläuft: In der Verfassung oder einem Gesetz muss stehen, wie der Ablauf ist.» In der Schweiz sei dies «relativ reglementiert», aber international gebe es – nicht nur in Diktaturen – einige Beispiele, wo das nicht so sei.

Abstimmungen, die nicht bindend sind, sieht Gut kritisch. «Wenn ich als Bürger an die Urne gehe, muss ich davon ausgehen können, dass meine Stimme etwas bewirkt», sagt er. Wenn das Ergebnis einer Konsultativabstimmung der Politik missfällt, kann sie es leichter ignorieren. Wenn es ihr gefällt, interpretiert sie es als Unterstützung für einen bereits gefassten Plan. Beides ist nicht Sinn von Volksabstimmungen.

Vorbildhaft sieht Gut die Abstimmungen in Irland, wo ein Bürger:innenrat sich erst vertieft mit einem heiklen Thema wie der Legalisierung von Abtreibungen befasst hat und nach dieser Diskussion und einer öffentlichen Empfehlung alle irischen Bürger:innen abstimmen konnten.

Kritischer blickt er auf Italien, wo es bei Referenden hohe Beteiligungshürden gibt, damit sie gültig sind. Ausgenommen davon sind Verfassungsreferenden, wie die Abstimmung im März 2026. Diese haben kein solches Quorum. Andere Abstimmungen entfalten bloss in Ausnahmefällen eine Wirkung. 

Lesen Sie auch unseren Beitrag über die Volksabstimmungen in Italien 2025:

Zudem weiss man nach der Abstimmung nie, was es bedeutet, wenn viele Bürger:innen zuhause geblieben sind: Sind sie dagegen oder haben sie kein Interesse?

Das Völkerrecht und die direkte Demokratie

Volksabstimmungen in der Schweiz dürfen nicht gegen das zwingende Völkerrecht verstossen. Denn sonst könnte eine Mehrheit dafür stimmen, eine Minderheit zu entrechten. «Sie können nicht darüber abstimmen, ob man die Sklaverei einführen soll», sagt Gut. Das Völkerrecht kann bei der Umsetzung Schweizer Volksentscheide aber zur Krux werden. Zwar prüft das Schweizer Parlament den Initiativtext, doch gemäss Gut sei sie «liberal drin, was alles zur Abstimmung zugelassen wird». Darum steht die Politik manchmal, beispielsweise bei der Minarettverbots- oder der Unverjährbarkeitsinitiative, nach einem Volksentscheid vor Herausforderungen bei der Umsetzung.

Gut sieht es als gegeben, dass auch in Demokratien viele Politiker:innen Volksabstimmungen lästig finden, da sie deren Arbeit verkomplizieren. Zu einer fairen Volksabstimmung gehöre aber, dass die Politik Entscheide nicht verzerrt umsetzt.

Doch Volksabstimmungen in Demokratien sind kein Gegenpol zur repräsentativen Politik. Referenden und Volksinitiativen stehen in einer andauernden Wechselwirkung mit der Arbeit von Regierung und Parlament, wie Alice el-Wakil, Assistenzprofessorin an der Universität Kopenhagen aufgezeigt hatExterner Link. «Es ist klar, dass in einer Demokratie kein institutioneller Akteur je das «letzte Wort» hat», erklärt el-Wakil, «Entscheide werden getroffen, aber die Diskussion geht immer weiter.»

Nach dem Abstimmungstag ist vor dem nächsten Schritt. Darum müssen immer alle die Möglichkeit haben, sich einzubringen. Demokratie ist ein Prozess.

Editiert von Balz Rigendinger

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