Les accords avec l’UE au Parlement: l’heure des cantons
Le Conseil des États s’est penché sur les nouveaux accords avec l’Union européenne. Les débats ont révélé à quel point les Bilatérales III divisent la classe politique, mais aussi la détermination du Parlement à peser sur le dossier. Analyse de la session d’automne.
Il était bien après 20 heures dans la salle du Conseil des États. C’était le premier jour du débat parlementaire consacré à l’Union européenne. Plus de cinq heures d’échanges s’étaient déjà écoulées. Ignazio Cassis présentait lui aussi depuis un moment les résultats des négociations.
Le ministre des Affaires étrangères passait une dernière fois en revue les principaux éléments de l’accord. Chacun constituait à ses yeux un succès diplomatique, mais aussi une nouvelle étape de cette voie singulière empruntée par la Suisse et devenue toujours plus sinueuse au fil des ans. Les Bilatérales III représentent un ensemble de 2228 pages.
Puis, le chef de la diplomatie a retiré ses lunettes et relevé les yeux vers l’assemblée. Son texte est resté sur le pupitre. En quelques phrases, il a esquissé le portrait de la Suisse en 2026:
«Bruxelles n’attend pas la Suisse. Ni l’ONU à New York ni le Mercosur n’attendent la Suisse. Mais notre voix est entendue. La petite Suisse figure parmi les vingt plus grandes économies du monde. Cela nous donne une certaine force. Mais pour la conserver, nous avons besoin d’autres marchés.»
Des moments de passion
Ce n’était pas un moment de grand spectacle. Mais derrière cette intervention tout en retenue s’est exprimée une passion politique à l’état brut, absente jusque-là de ce dossier, en particulier du côté du Conseil fédéral.
D’autres épisodes du même genre ont suivi au cours d’un débat parfois fascinant sur les nouveaux accords avec l’UE. Les membres du Conseil des États ont apporté de la nuance à une discussion qui, jusque-là en Suisse, avait souvent oscillé entre lassitude et caricature. Les débats ont fait émerger de nouveaux enjeux et permis de relire autrement des questions déjà connues.
Lors de l’examen des accords avec l’Union européenne, le ministre de la Justice Beat Jans a également appelé à considérer la situation des Suissesses et Suisses vivant à l’étranger. Extrait de son intervention:
«Il est important d’inverser aussi la perspective. Ce qui vaut pour les citoyennes et citoyens de l’UE en Suisse vaut également pour les Suissesses et Suisses dans l’Union européenne. Or ils sont nombreux: 460’000 Suissesses et Suisses vivent dans l’UE, soit plus de la moitié de l’ensemble des Suisses de l’étranger.
Parmi eux figurent de nombreux jeunes qui effectuent un échange ou suivent des études dans un pays de l’Union. Il s’agit de préserver leurs droits afin qu’ils puissent continuer à vivre dans les États membres avec des droits presque identiques à ceux des ressortissants du pays, accéder à un emploi sans obstacles administratifs supplémentaires et étudier en s’acquittant des mêmes taxes universitaires que les citoyennes et citoyens européens.
Il ne faut pas l’oublier lorsque vous débattez de ce paquet d’accords.»
Les accords avec l’Union européenne ne divisent pas seulement sur le principe, mais aussi sur le fond. Presque chacune de leurs dispositions fait débat. Mais le diable se cache-t-il réellement dans chaque détail? Le problème, c’est que personne ne le sait précisément. Une partie du droit européen que la Suisse devra reprendre de manière dynamique à l’avenir n’existe pas encore. Elle reste à écrire.
Les accords avec l’UE, affaire de conviction
Et si, demain, le Parlement ou le peuple suisse s’opposaient à cette reprise du droit européen, comment réagirait Bruxelles? Personne ne peut le dire.
Une bonne partie du débat relève dès lors de la conviction. Les uns croient que l’Union européenne traitera la Suisse avec équité. Les autres redoutent de voir le pays se soumettre au joug européen.
Le conseiller aux États de l’Union démocratique du centre (UDC / droite conservatrice) Hannes Germann a résumé cette inquiétude en une question: «Quel pays souverain délègue des pans importants de sa législation à une puissance étrangère et paie ensuite pour cela?» À l’inverse, la sénatrice socialiste Franziska Roth s’est voulue rassurante: «Ce n’est pas parce que les accords comptent de nombreuses pages qu’il s’agit d’un piège.» Et d’expliquer l’épaisseur du document: «Cela s’appelle l’État de droit.»
«Un choc avec les structures fédérales»
Le conseiller aux États du Centre Beat Rieder a ensuite exposé pourquoi, selon lui, la reprise dynamique du droit européen menaçait la démocratie suisse. Son raisonnement s’appuyait sur des parallèles historiques allant jusqu’aux traités coloniaux.
«Cet accord entre en collision avec les structures fédérales, les détruit dans chaque domaine où nous reprenons le droit étranger de manière dynamique et prive le plus haut tribunal du pays de sa capacité à rendre une justice indépendante», a-t-il martelé.
Cette prise de position était remarquable aussi par son origine politique. L’opposition ne venait plus uniquement de la droite conservatrice. Elle s’exprimait également au sein du Centre. Un autre constat est ainsi apparu clairement: sur cette question cruciale pour la Suisse comme pour les élections fédérales à venir, le Centre et le PLR sont divisés. Et ils ne parviennent plus à le cacher.
Les trois jours suivants ont été consacrés aux détails du paquet négocié: les cautions exigées des entreprises européennes souhaitant travailler en Suisse, la circulation des trains européens sur le réseau helvétique ou encore une contribution que les immigrés européens pourraient être amenés à verser en Suisse, à la manière d’une «taxe de séjour».
Démonstration de force du législateur
Sur l’immigration, le Conseil des États a frappé fort. La droite a mis sur la table plusieurs durcissements, autrement dit des modifications à un accord pourtant déjà négocié.
Parmi elles figurait l’idée qu’une personne ayant touché l’aide sociale ne puisse pas obtenir un permis de séjour de longue durée. Ou encore l’obligation, pour les nouveaux arrivants, de fournir un extrait de casier judiciaire. Ces mesures sont-elles compatibles avec la libre circulation des personnes? Non, a averti le ministre de la Justice Beat Jans. Le Conseil des États les a néanmoins adoptées.
Durant cette session, ce n’est plus le gouvernement qui a donné le ton, mais le Conseil des États. Une bonne partie des débats a pris des airs de démonstration de force. Le message était clair: en Suisse, c’est toujours le Parlement qui fait la loi. C’est ce principe que les élus ont voulu défendre.
«Une solution qui divise le pays n’apporte pas de sécurité juridique. Elle ne crée que des conflits», a averti la conseillère aux États libérale-radicale Petra Gössi en appelant au compromis.
Et des compromis ont été trouvés. Les accords laborieusement négociés entre employeurs et syndicats pour protéger les hauts salaires suisses ont tous été maintenus par la Chambre des cantons.
L’épineuse question de la majorité des cantons
Les représentants des cantons sont restés en revanche profondément divisés sur la question du type de référendum à soumettre au peuple. Les accords devraient-ils obtenir une simple majorité du peuple ou une double majorité du peuple et des cantons?
La question était hautement politique. Exiger la majorité des cantons donne davantage de poids aux petits cantons, souvent plus conservateurs, et réduit d’autant les chances de succès des accords dans les urnes.
«On sent que cette question touche quelque chose de profond. Elle touche à l’essence même de qui nous sommes», a déclaré Ignazio Cassis avant le vote décisif.
Parlait-il de l’essence de la Suisse ou de celle des femmes et des hommes réunis dans la salle, qui débattaient avec intensité depuis trois jours? Difficile à dire.
La question était d’autant plus délicate que les membres du Conseil des États représentent à la fois leur canton et leur parti. À qui devaient-ils leur première loyauté? Un sénateur zougois était à ce point partagé qu’il a choisi de s’abstenir.
Au final, la Chambre haute s’est prononcée clairement en faveur de la majorité des cantons, par 23 voix contre 17. Le soutien s’est manifesté à droite, à gauche et au centre.
Le message adressé au Conseil national est donc sans ambiguïté. Celui-ci reprendra le dossier lors de la session d’hiver. Tout indique cependant qu’il rejettera la position du Conseil des États.
Les deux chambres s’acheminent ainsi vers un affrontement sur la place du fédéralisme dans le système suisse. Une épreuve qui pourrait s’avérer décisive.
Camouflet pour l’administration
En début de session déjà, le Conseil des États avait rappelé au gouvernement qui a le dernier mot en Suisse.
Sous la pression de la marque de chaussures On, l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle avait assoupli les règles du label «Swissness» sans consulter le législateur. La Chambre des cantons a corrigé le tir avec une fermeté confinant à la réprimande: 32 voix contre 5.
Les sénateurs ont également posé un premier jalon dans le débat sur la régulation bancaire. Ils se sont opposés aux pressions d’un lobby bancaire autrefois tout-puissant.
Devant le Conseil, la ministre des Finances Karin Keller-Sutter a résumé l’enjeu en ces termes: «La question est simple: qui doit assumer les risques pris à l’étranger par une grande banque? Les actionnaires ou également les contribuables suisses?»
Les sénatrices et sénateurs ont suivi la position du Conseil fédéral. UBS devrait désormais couvrir ses filiales étrangères à hauteur de 90% de fonds propres. Le Conseil national devra encore se prononcer.
L’ombre de l’avion de chasse F-35
La défense a également figuré parmi les grands dossiers de la session.
«La Suisse a pris beaucoup de temps pour réfléchir à la manière de renforcer sa sécurité. Un luxe qu’elle ne peut pourtant plus vraiment se permettre», a averti le ministre de la Défense Martin Pfister.
L’idée d’un fonds d’armement financé par l’endettement a toutefois suscité la méfiance. Peu auparavant, une commission d’enquête avait révélé que les contrats liés à l’achat des F-35 avaient à peine été examinés du côté suisse.
Mais l’urgence l’a emporté sur les réticences du moment. Les crédits ont été accordés, mais ils devront encore être validés par le Conseil national. Une impression s’est néanmoins imposée: la bataille autour du F-35 ne fait que commencer.
Le Parlement a approuvé l’accord de libre-échange avec le Mercosur. Les milieux agricoles ont été convaincus grâce à une enveloppe de 500 millions de francs. La gauche et les écologistes ont quant à eux obtenu 25 millions de francs destinés à la protection de l’Amazonie.
Le Parlement a rejeté l’initiative pour la démocratie, qui vise à faciliter les naturalisations. Seuls le PS et les Vert-e-s ont soutenu le texte.
Les deux Chambres se sont prononcées en faveur de l’interdiction de l’importation de fourrures produites dans des conditions de maltraitance animale.
Les deux Chambres ont opposé à l’initiative populaire réclamant une interdiction de l’importation de foie gras un contre-projet indirect. Elles ont recommandé le rejet de l’initiative.
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Texte original en allemand relu et vérifié par Pauline Turuban, version française adaptée et vérifiée par Dorian Burkhalter
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