Comment la Suisse a gelé les avoirs de Ferdinand Marcos

Le président Ferdinand Marcos (deuxième en partant de la gauche) pose avec son épouse Imelda Marcos (au centre) et leurs enfants, Imelda (à droite), Ferdinand Junior (à gauche) et Irene, le 18 janvier 1972 à Manille, aux Philippines. Keystone / AP

Il y a 40 ans, la Suisse a gelé dans des circonstances rocambolesques les avoirs de l’ex-président philippin Ferdinand Marcos dans ses banques. L’épisode a marqué un tournant dans la manière dont la Suisse traite les avoirs des potentats.

Ce lundi 24 mars 1986, la journée avait commencé calmement à Berne après la fin de la session de printemps des Chambres fédérales. Les seuls signes d’effervescence perceptibles au Palais fédéral et à l’Hôtel de Ville de Berne étaient liés à la réception, suivie d’un banquet d’État, du président finlandais Mauro Koivisto par le gouvernement suisse.

C’est dans la confidentialité et la précipitation que le directeur juridique de la banque Credit Suisse (rachetée depuis par UBS), téléphona ce même jour à la Commission fédérale des banques (CFB).  

Le responsable de Credit Suisse rendit l’autorité de surveillance attentive au fait que l’ex-président philippin Ferdinand Marcos, en fuite aux États-Unis (à Hawaï), comptait retirer une grosse somme d’argent déposée à la banque par le biais d’un homme de paille. Sans interdiction des autorités suisses, les fonds seraient transférés le lendemain à l’homme de main.   

La Suisse accusée d’être un refuge pour la fortune de Marcos

L’alerte lancée par Credit Suisse faisait suite à un communiqué diffusé trois jours auparavant par la Commission des banques. Il y était précisé que tout transfert des avoirs de la famille Marcos devait être soumis à une obligation de diligence renforcée. En s’appuyant sur des documents saisis, des médias américains avaient aussi révélé que Marcos avait transféré des milliards à l’étranger durant ses 20 ans de règne, dont une grande partie vers des banques suisses.

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Par cette mesure, la CFB voulait empêcher que de telles transactions puissent être effectuées par des prête-noms sous couvert du secret bancaire. De leur côté, au bénéfice du secret professionnel, des avocats avaient fait en sorte de dissimuler l’identité d’ayants droits de fonds – une faille que les autorités suisses ont comblée en 1991.

Les devoirs de diligence des banques concernant leurs liens supposés avec des potentats ont par la suite été renforcés dans le cadre de la réglementation sur le blanchiment d’argent.

L’après-midi du 24 mars 1986, l’agitation gagna le Palais fédéral après un appel du vice-président de la Commission des banques, soucieux de la réputation de la Suisse, au ministère des Affaires étrangères. La visite d’État du président finlandais occupait alors tout le monde. Edouard Brunner et Cornelio Sommaruga, les deux plus hauts fonctionnaires de la diplomatie et de l’économie suisse, prirent néanmoins le temps de parler.  

Ils s’accordèrent sur le fait qu’il fallait coûte que coûte empêcher ce transfert. Ils conclurent que pour préserver les intérêts du pays en matière de politique étrangère, le Conseil fédéral devait agir sans plus tarder, en s’appuyant sur les compétences d’urgence que la Constitution lui conférait. Mais hors de question pour autant de planifier ce jour-là une séance ordinaire du Conseil fédéral, en raison de la visite d’État qui avait lieu.

Le talent d’improvisation d’Edouard Brunner se révéla crucial. Secondé par l’épouse de ce dernier, Cornelio Sommaruga parvint à prolonger la cérémonie d’accueil précédant le banquet d’État. Ce subterfuge permit à Edouard Brunner de réunir les sept conseillers fédéraux afin de les convaincre de la nécessité de bloquer les fonds Marcos. Cinq minutes plus tard, la question fut tranchée par arrêté fédéral. «Vous nous avez pris au dépourvu», lança alors le ministre de l’Économie de l’époque, Kurt Furgler, aux deux secrétaires d’État.

La restitution aux Philippines

Le gel des avoirs Marcos fut suivi d’une procédure d’entraide judiciaire qui dura des années, au cours desquelles les Philippines firent valoir leurs droits sur la fortune de leur ancien dirigeant. Dans le même temps, la famille Marcos et les établissements bancaires Credit Suisse et l’ex-Société de banque suisse (SBS), où reposait une grande partie des fonds gelés, multiplièrent les recours pour bloquer la procédure.

Les Philippines reçurent les premiers documents bancaires en 1991. Puis en août 1995, le juge d’instruction chargé de la procédure d’entraide ordonna de manière inattendue le virement des fonds bloqués sur un compte, également bloqué, d’une banque aux Philippines. Fin 1997, dans le cadre d’une décision de principe, le Tribunal fédéral approuva la restitution anticipée des fonds. Mais pour ce faire, les Philippines devaient informer la Suisse quant à l’indemnisation des victimes de violations des droits humains sous l’ère Marcos. En juin 1988, un transfert de 683 millions de dollars fut réalisé vers Manille. La Suisse versa encore une ultime tranche d’environ dix millions début 2009.

Quelques années plus tôt, en 1979, ce même Kurt Fugler, alors ministre de la Justice, avait pourtant soutenu la décisionLien externe prise unanimement par le Conseil fédéral de rejeter la demande de blocage des avoirs du Shah d’Iran en Suisse et de renvoyer l’Iran devant les tribunaux ordinaires.

C’est peu dire que le revirement du Conseil fédéral en 1986 créa la surprise. Le quotidien zurichois Neue Zürcher Zeitung qualifia le gel des fonds Marcos de «frein d’urgence» et de «coup de force». À ses yeux, cette décision du Conseil fédéral avait un caractère disproportionné et mettait en péril la sécurité juridique de la place financière suisse.

Les banques protestèrent également vivement. Dans une lettre adressée au Conseil fédéral, la Banque Leu dit juger cette décision «difficilement compréhensible». Selon elle, un problème juridique présenté comme un acte politique était «susceptible d’ébranler la confiance dans la fiabilité de l’ordre juridique du pays». Un avis juridique émis par l’Association suisse des banquiers (Swiss Banking) vint s’y ajouter.

La collection de chaussures d’Imelda Marcos est devenue le symbole même de la cupidité et aurait été la plus grande au monde, avec des milliers de paires. Keystone / AP

La BNS écartée

Au sein de la Banque nationale suisse (BNS), cette décision urgente fit aussi quelques mécontents. Car contrairement à ce qui s’était passé quelques années plus tôt avec la fortune du Shah, la banque centrale n’avait cette fois pas été consultée au préalable par les autorités fédérales.

Alors vice-président de la BNS, Markus Lusser critiqua une opération dont il releva surtout l’impréparation. Selon lui, les banques suisses se retrouvaient boucs émissaires de la politique américaine menée à l’égard de Marcos – une allusion aux documents publiés un peu plus tôt par les États-Unis et contenant des informations sur les comptes de Marcos déposés en Suisse.

Le 3 avril 1986, Markus Lusser fit une proposition surprenante lors de la réunion du comité directeur de la BNS, menée à trois personnes. Il suggéra d’examiner si la Banque nationale et la Commission des banques devaient recommander aux établissements bancaires suisses de renoncer à accepter des fonds de dirigeants encore en fonction.

Quelques mois plus tard, le Conseil fédéral tenta de minimiser son changement de cap en matière de gestion des fonds de potentats en Suisse. En septembre 1986, en réponse à une interpellation de l’Union démocratique du centre (UDC, droite conservatrice), le gouvernementLien externe expliqua que des «circonstances exceptionnelles» avaient conduit à cette procédure et que cela ne remettait absolument pas en question le secret bancaire.  

Malgré cette tentative d’apaiser la situation, le précédent créé par l’affaire Marcos en Suisse eut des répercussions sur le long terme. Chemin faisant, les autorités suisses présentèrent leur positionnement non comme un revirement, mais comme une décisionLien externe délibérée, conférant à la Suisse un rôle de pionnière dans la restitution des avoirs de dictateurs. En 2016, la diplomate suisse Pascale BaeriswylLien externe admit toutefois que la Suisse y était parvenue un peu comme «la Vierge à l’enfant», faisant de nécessité vertu.

La nouvelle loi ne répond pas aux attentes

Depuis son changement de cap, la Suisse a essayé tant bien que mal de se débarrasser de sa réputation de refuge pour les avoirs des potentats. Mais le succès reste mitigé. Plus de 2 milliards de dollars ont certes été restituésLien externe depuis. Mais un rapport de 2021 du Contrôle fédéral des finances a critiqué le fait que la Suisse avait souvent fait des promesses précipitées. Il a aussi relevé que les modalités de restitution de ces fonds restaient un défi, ces derniers devant profiter auxpopulations directement concernées.

Dans le cas du dictateur haïtien Jean-Claude Duvalier, renversé en 1986, aucune affectation n’a pu être encore désignée pour l’argent confisqué, environ dix millions de dollars. Après différents blocages dus à l’état d’urgence imposé durant le Printemps arabe, le Conseil fédéral et le parlement ont créé une base juridique pour geler et restituer les avoirs de dictateurs. Mais la nouvelle législationLien externe entrée en force en 2016 n’a jusqu’ici pas eu beaucoup d’effet. Et la procédureLien externe sur les 130 millions de francs bloqués après la chute du président ukrainien Viktor Ianoukovitch en 2014 reste ouverte.

Relu et vérifié par Benjamin von Wyl, traduit de l’allemand par Alain Meyer/ptur