瑞士“冻结”海地独裁者家族资金40年，至今仍未找到用途

让-克洛德·杜瓦利埃从其父弗朗索瓦·杜瓦利埃手中接过了权力，同样以铁腕手段统治国家。 Getty Images

瑞士长期以返还独裁者非法所得资产的成果为傲，但在已故海地独裁者让-克洛德·杜瓦利埃家族1600万美元资金的问题上，相关程序历经40年仍未画上句号。

1986年2月，在短短18天内，海地和菲律宾的独裁政权相继垮台。2月7日，被称为“娃娃医生”(Baby Doc)的让-克洛德·杜瓦利埃(Jean-Claude Duvalier)从太子港逃往法国；2月25日，费迪南德·马科斯(Ferdinand Marcos)则从马尼拉逃往美国。一个月后，瑞士联邦委员会动用紧急法令冻结了马科斯家族存放在瑞士的资产，这是瑞士处理独裁者资金问题的一个重大转折点。

相比之下，杜瓦利埃案最初并没有那么引人注目。1986年4月中旬，瑞士根据海地即将提出司法协助请求的通知，对相关资产实施冻结。起初看似只是常规返还程序，但后来却演变成迄今为止时间最长、情况最复杂的一宗“资产追缴与返还”(Asset Recovery)案件。

但海地始终未能对杜瓦利埃提起刑事诉讼。独裁统治结束后，这个加勒比海国家元气大伤，政变尝试频发。2002年，当司法协助程序面临失败、杜瓦利埃资金可能被解冻时，瑞士联邦委员会再次动用紧急法令，对当时约750万瑞郎(约6100万人民币)的资产实施了为期三年的冻结。瑞士政府当时表示，这是为了防止本国金融中心沦为不法所得资产的避风港。

在两度延长冻结期限后，海地于2008年5月借助由瑞士出资聘请的律师，重新启动司法协助程序。由于杜瓦利埃家族名下账户持有人未能证明被冻结资金的合法来源，2009年2月瑞士政府决定将这笔资金返还海地，用于支持当地的发展项目。

然而，事情并未就此结束。虽然杜瓦利埃家族此前两次提出异议均告失败，但由于案件已过追诉期，2010年1月12日瑞士联邦最高法院只能撤销资金返还海地的决定，并解除冻结，这意味着这笔资金将回到杜瓦利埃家族手中。但显然法官对这样的结果并不满意，因此在判决中特意指出，现行瑞士司法协助制度中设置了过于严苛的条件，需要改革。

“杜瓦利埃法规”出台

就在联邦最高法院作出裁决的同一天，海地遭遇毁灭性大地震，造成超过30万人死亡。时任瑞士外交部长米什琳·卡尔弥-瑞(Micheline Calmy-Rey)在一篇报纸文章中提问：“面对刚刚发生的这场灾难，我们能够允许杜瓦利埃家族拿回剥削人民获得的财富吗？”她给出的答案是：“我认为不能。对瑞士而言，杜瓦利埃案是一个历史遗留问题，反映出当年瑞士金融体系在防范独裁者非法资产方面存在不足。”

2010年2月3日，即联邦最高法院公布书面判决当天，瑞士联邦委员会再次紧急介入，重新冻结杜瓦利埃家族资金。随后，瑞士议会采取行动，于2010年10月通过了一项法律，规定在请求国因国家机构失灵而无法完成司法协助程序的情况下，瑞士可以冻结、没收并返还独裁者资产。

这部被称为“杜瓦利埃法规”(Lex Duvalier)的法律最终发挥了作用。2013年9月，瑞士联邦行政法院确认联邦委员会没收前独裁者资产的决定具有法律效力。至此，距离最初冻结资产已过去27年。同一部法律后来还让瑞士得以没收另外420万欧元相关资产，这笔资金由海地前财政部长弗朗茨·梅尔塞龙(Frantz Merceron)存放于日内瓦一家银行，多年来一直未被发现。

至此，实施资产追回程序的最后一步已条件成熟，资金可以返还海地了。根据相关法律规定，这笔资金应用于资助符合公共利益的项目。具体方式可以通过瑞士与海地签署协议，对项目类型、参与方以及监督和审计机制作出规定；如果双方无法达成协议，则由瑞士联邦委员会自行决定资金在海地的用途。此外也允许与国际或国内机构开展合作。

海地局势动荡是多年拖延的原因

然而，在杜瓦利埃资金案中，瑞士既未与海地达成相关协议，联邦委员会也未决定这些资金将如何在海地使用。瑞士外交部在回复瑞士资讯swissinfo问询时表示，目前这笔资金已增至约1600万美元，一直存放在瑞士联邦政府设于瑞士国家银行的账户中，并按照市场利率计息。

对于资金返还工作至今又延宕了13年，瑞士外交部表示，此前曾与多个合作伙伴评估过不同项目方案。但一系列自然灾害进一步削弱了这个原本就十分脆弱国家的制度和机构。由于当地局势至今仍极为严峻，目前无法重启有关返还协议的谈判。外交部表示，瑞士仍在为这笔资金寻找能够透明、高效实施的项目。

近年来，帮派暴力导致平民流离失所，这种情况在海地首都太子港尤为严重。 Odelyn Joseph / Keystone

而外界不知道的是，2019年9月，三家长期在海地开展工作的瑞士非政府组织曾主动致信时任瑞士外交部长伊格纳西奥·卡西斯(Ignazio Cassis)，表示愿意协助推动杜瓦利埃资金返还海地。此举是对一篇媒体报道的回应。报道称，瑞士当时即将就此事与联合国儿童基金会达成协议。

这三家援助组织分别是“瑞士-海地健康协会”(Suisse-Santé-Haiti，SSH)，“瑞士与海地HAS伙伴关系组织”(SPHASH)以及“瑞士阿尔伯特·施韦泽思想与事业援助基金会”(SHV)。它们在2019年致瑞士外交部长的信中写道：“我们深信，凭借多年来在海地医疗卫生领域，特别是妇幼保健方面的实际工作经验，我们能够专业且高效地协助瑞士政府实现目标。”

非政府组织提议遭外交部婉拒

这些非政府组织申请参与相关项目的评估工作，并表示，他们的长期投入和丰富的实地经验将确保资金能够真正、完全惠及海地民众。

2019年9月，双方在伯尔尼与外交部举行会谈时，非政府组织一方还获得了瑞士前司法和财政部长艾维琳·维德默-施龙普夫(Eveline Widmer-Schlumpf)的支持与陪同。她此前就曾反对解冻并返还杜瓦利埃家族资金。

维德默-施龙普夫在2010年的一次采访中表示：“我是一名坚定信奉法治的法律工作者，但并不拘泥于法条文字，”她进一步指出：“将这些非法获得的资金返还给杜瓦利埃家族，无论从道义角度还是外交政策角度，都无法让人接受。”

然而，瑞士外交部最终并未采纳这些非政府组织的提议，只是表示收到了对他们的意见和建议。当时外交部正在推进另一项“具体项目方案”。但从后来的情况看，这一方案显然并未落地。

所以瑞士在杜瓦利埃政权倒台40多年、这位前独裁者去世12年后，仍未能完成这笔资金的返还。这说明，在资产追回程序中，确定资金返还条件和具体用途，往往是最困难、最复杂的一环。

如今瑞士已返还超过20亿瑞郎独裁者资产，这是一个令人惊叹的数字，但这份优异的成绩单背后其实掩盖了一个事实：并非每个资金返还的目标都能实现。

因为这些目标还包括改善资金来源国民众的生活条件，或者加强当地法治建设，从而有助于避免有罪不罚现象。

例如，2016年生效、被视为“杜瓦利埃法”升级版的相关法律，原本旨在为“阿拉伯之春”后被冻结的独裁者资产提供法律依据，但却在相关案件中并未真正派上用场。这些资产包括突尼斯前总统本·阿里(Ben Ali)、埃及前总统穆巴拉克(Husni Mubarak)以及利比亚领导人卡扎菲(Muammar al-Gaddafi)在瑞士被冻结的资金，总额超过10亿瑞郎。

目前，瑞士联邦行政法院仍在审理一项诉讼，涉及将自2014年以来被冻结的乌克兰前总统维克托·亚努科维奇(Viktor Janukowitsch)相关资产返还给乌克兰政府。

对于如何提高资产追回程序的效率，瑞士也已有新的规划。瑞士联邦政府日前在答复一项议会质询时表示，相关法律的修订工作正在进行之中。

(编辑：Benjamin von Wyl，编译自德文：杨煦冬/dh)