瑞士银行监管机构的丑闻简史

瑞士信贷-这家大型银行的倒闭，对瑞士银行业而言无异于一场地震。 Fabrice Coffrini / Keystone

瑞士银行保密制度曾被视为这个国家最重要的金融名片之一，也让瑞士长期成为全球财富的聚集地。但从独裁者藏匿资产，到毒品资金洗钱以及银行倒闭，一连串丑闻不断冲击着瑞士金融中心的声誉。回顾瑞士银行业监管近百年的历史，会发现每一次监管升级，几乎都源于一场代价高昂的丑闻。

瑞士银行业并非长期处于监管真空之中。丑闻与来自国外的压力，多次推动瑞士银行业监管改革。但在金融业强大游说力量的影响下，许多监管措施最终被弱化。

瑞士政府目前正计划赋予银行业监管机构更多权力。在瑞士大银行瑞信(CS)倒闭三年后，瑞士终于准备引入一些监管措施，而这些措施在其他规模相近的国际金融中心国家早已司空见惯。

其中的措施之一是，瑞士金融市场监管局(Finma)未来将有权对违规行为处以罚款，并公开点名“问题银行”。若早拥有这些权限，瑞信的种种失职和管理失误本应更及时、更全面地查明并披露。

然而，政府的这一改革方案在议会中受阻，在瑞士并不是新鲜事。长期以来，是否需要对银行业实施国家层面的监管，一直是瑞士一个充满争议的话题。早在1916年，瑞士就制定了一份联邦银行法草案，但多年来却一直尘封在政府部门的抽屉里，直到世界经济大萧条时期才被提上议程。

苏黎世的瑞士信贷银行(SKA)总部大堂，拍摄日期不明。 Keystone

1931年日内瓦银行(Banque de Genève)倒闭；瑞士人民银行(Schweizerische Volksbank)陷入危机并于1933年被国家注资1亿瑞郎(约合8.35亿人民币)救助，迫使政界不得不采取行动。联邦《银行与储蓄银行法》因此仓促出台。多年后，一位财政部长曾将这部法律形容为“危急时刻的产物”。

该法于1935年3月1日正式生效，主要是为了保护债权人，通过对银行流动资金和自有资本作出规定来降低风险。为确保法律落实，瑞士设立了一个由5名成员组成的独立监管机构-联邦银行委员会(Eidgenössische Bankenkommission，简称EBK)。

最高银行监管者身陷“特鲁希略代理人”丑闻

20世纪60年代中期，这一监管机构遭遇成立以来的首场重大丑闻。1965年6月4日，瑞士联邦委员会(政府)决定立即解除联邦银行委员会主席马克斯·霍梅尔(Max Hommel)的职务。

这位来自图尔高州的会计专家在自己位于伯尔尼的信托咨询事务所中，为西班牙金融家胡利奥·穆尼奥斯(Julio Muñoz)旗下两家公司提供顾问服务，并收取每月2000瑞郎报酬。

而霍梅尔却向联邦银行委员会的同事隐瞒了这项收入，而这项业务关系极具敏感性。原因是，穆尼奥斯负责打理和投资的是多米尼加共和国前独裁者拉斐尔·莱昂尼达斯·特鲁希略·莫利纳(Rafael Leónidas Trujillo Molina)的财产。特鲁希略于1961年遭暗杀身亡，但其家族仍掌握着大笔海外资金。

拉斐尔·莱昂尼达斯·特鲁希略(1891–1961)，1930年至去世前一直是多米尼加共和国独裁者。照片约摄于1955年。 Getty Images

在瑞士代理人的协助下，穆尼奥斯成功渗透了两家声誉良好的银行，一家在圣加仑，另一家在日内瓦。

当这两家银行向与穆尼奥斯势力范围有关的外国企业发放大额无担保贷款时，身为银行监管者的霍梅尔选择了睁一只眼闭一只眼。

由于这些贷款最终无法收回，两家后来被称为“特鲁希略银行”的机构相继倒闭，并被瑞士银行协会银行(Schweizerischer Bankverein，SBV，瑞银集团前身之一)接管。

面对这笔源自一名残暴独裁者遗产的外逃资金所引发的尴尬丑闻，瑞士政府和银行界都力求低调处理、尽快平息事态。即使联邦银行委员会主席被即时解职，但他最终也未受到司法审判。

这起事件带来的唯一法律后果是：瑞士进一步明确并收紧了针对外国控制银行的牌照审批规定。

回顾瑞士历次重大外逃资金丑闻：

提契诺：意大利逃税资金的避风港

1977年4月，瑞士信贷银行业危机的核心因素是来自意大利的逃税资金。当时，瑞士信贷银行(Schweizerische Kreditanstalt，简称SKA，后来的瑞士信贷Credit Suisse)一度陷入严重经营危机。

这场风波的源头是该行位于边境城市基亚索(Chiasso)的分行。15年来，这家分行持续将意大利客户总额约22亿瑞郎的资金转移至列支敦士登公国的一家空壳公司。这家公司俨然成为一家“银行中的银行”：它自行发放贷款，并大量收购非银行类企业股权，投资对象主要集中在意大利。

与此同时，这家列支敦士登公司还被用来掩盖基亚索分行的问题资产-既充当不良贷款的“垃圾桶”，也承担管理层证券投机失败造成的损失。最终，相关交易造成高达14亿瑞郎的亏损，成为当时瑞士历史上代价最为高昂的银行业丑闻。

与46年后瑞信最终倒闭不同，1977年的瑞士信贷银行获得了救助。

1977年4月26日深夜，瑞士国家银行(SNB)宣布，如有必要，将联合另外两家大型银行-瑞士银行协会银行(SBV)和瑞士银行公司(SBG)-为SKA提供最高30亿瑞郎的支持。虽然这一承诺最终未被用上，但它有效稳定了市场信心，避免了储户挤兑现象的发生。

时任瑞士国家银行行长弗里茨·洛伊特维勒(Fritz Leutwiler)将此事形容为“一枚定时炸弹被引爆”，并意识到，丑闻过后不能再像以往一样运作了。

随后，瑞士国家银行与银行业协会在短时间内共同制定了一套旨在挽救金融中心声誉的行为准则，即《关于资金接收尽职调查及银行保密制度实施的协议》(VSB)。这一协议后来被视为瑞士金融业自律监管体系的“始祖”。

一场针对银行保密制度的全民公投

基亚索丑闻爆发后，瑞士社会民主党发起了一项公民动议，要求通过立法手段打击逃税和资本外逃。

然而，时间和银行业强大的游说力量最终战胜了动议。1984年5月，在全国公投中，该动议以73%的反对票遭到否决。

金融业将这一结果视为对瑞士银行保密制度的一次全民背书。此后，联邦政府放弃了将部分银行业自律规则写入法律的计划。

时任社会民主党的财政部长威利·里查德(Willi Ritschard)曾挖苦地表示：银行保密制度神圣不可侵犯，简直像一位修女一样不可触碰。

两年后，即1986年春天，瑞士金融中心再次成为国际媒体关注的焦点。1986年3月24日，瑞士联邦政府依据紧急法令决定，冻结存放于瑞士银行体系内、逃亡至美国的菲律宾前总统费迪南德·马科斯(Ferdinand Marcos)的资产。

这一决定被普遍视为瑞士处理外国独裁者资产问题的重要转折点。

请参阅我们关于冻结马克斯资金的文章：

打击洗钱：步伐缓慢却不得不前行

20世纪80年代后半期，随着“披萨案”(Pizza Connection)和“黎巴嫩案”（Libanon-Connection)等涉及毒品资金洗钱的丑闻相继曝光，瑞士金融中心再次陷入舆论风暴。

1989年初，瑞士首位联邦委员伊丽莎白·科普(Elisabeth Kopp)因其丈夫所涉及的可疑商业委托而辞职，引发政坛震动。随后，瑞士政府加快行动，比原计划更早出台了两项针对洗钱行为的法律条款。

然而，在落实国际反洗钱标准方面，瑞士的步伐依然相当迟疑。与此同时，银行业协会则尝试通过大规模公关宣传修复受损的金融中心形象。在联邦政府和瑞士国家银行的支持下，瑞士于1999年开始将本国的反洗钱机制包装成一种可供国际借鉴的“成功模式”，向海外积极推广。

同样是在1999年，人们发现已故尼日利亚独裁者萨尼·阿巴查(Sani Abacha)多年间大肆掠夺国家财富，并将数十亿美元转移至海外。瑞士机构随后预防性冻结了他分散在19家瑞士银行账户中的6.6亿美元资产。

这一事件让监管机构对银行业深感不满。联邦银行委员会首次公开点名涉及案件的全部19家银行，这在当时属于破天荒的做法，也开创了瑞士监管机构披露信息的先例。

这种强硬路线在一年后依然在延续。当秘鲁前总统阿尔韦托·藤森(Alberto Fujimori)及其情报机构负责人弗拉基米罗·蒙特西诺斯(Vladimiro Montesinos)的腐败资金被发现存放于瑞士银行时，联邦银行委员会不仅公开涉案银行名称，还首次直接撤换了一名银行高管-以色列国民银行(Bank Leumi)瑞士分行的总经理因此被免职。

不过，这种通过公开曝光来施压的“当众点名羞辱”（Naming and Shaming)的做法，从2009年开始有所放宽。这一年，瑞士金融市场监管局正式成立。新机构由联邦银行委员会、保险监管机构以及反洗钱监管部门合并而成，成为统一监管瑞士金融市场的最高监管机关。随着新机构的建立，监管部门公开点名金融机构的做法也受到更多限制。

它会获得更多职权吗？围绕瑞士金融市场监管局（Finma）的博弈仍在继续。 Keystone / Peter Klaunzer

瑞士金融市场监管局，很大程度上是2008年瑞银危机的产物。2008年秋季全球金融危机期间，瑞银一度濒临崩溃。最终，瑞士政府通过临时性的部分国有化措施，并由瑞士国家银行出资设立“坏账银行”(Bad Bank)，才将这家大型银行从死亡线上拉了回来。

此后，瑞士投入巨大精力建立新的监管框架，希望确保未来即便是具有系统重要性的银行陷入危机，也不再需要动用纳税人的资金进行救助。这后来被称为“太大而不能倒”(Too Big To Fail，TBTF)机制。

然而，2023年春天，瑞信陷入危机时，这套“太大而不能倒”机制最终未能派上用场。

当时，面对国际市场的巨大压力，瑞士联邦政府、瑞士国家银行和金融市场监管局共同主导了瑞银对瑞信的紧急收购，而并未按照“太大而不能倒”框架所设想的程序处理危机。

自此之后，瑞士围绕如何维护银行体系稳定、如何进一步完善金融监管的争论，又重新回到了起点。

(编辑：Benjamin von Wyl，编译自德文：杨煦冬/dh)