La Suisse et la surveillance des banques: une histoire ponctuée de scandales

L'effondrement de Credit Suisse a provoqué un véritable séisme dans le secteur bancaire suisse. Fabrice Coffrini / Keystone

Les scandales à répétition et les pressions extérieures ont façonné l’histoire de la surveillance bancaire en Suisse. Mais sous l’influence du lobby de la place financière, les mécanismes de contrôle ont souvent été émoussés.

Le Conseil fédéral prévoit de doter l’autorité de surveillance des banques de nouvelles compétences. Trois ans après l’effondrement du géant Credit Suisse, la Suisse devrait donc enfin se munir d’instruments dont disposent depuis longtemps d’autres pays accueillant des places financières de taille comparable.

Il est notamment prévu que l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) puisse infliger des amendes et rendre public le nom des banques fautives. Des compétences qui auraient permis à la FINMA d’informer le public en temps utile et de façon exhaustive sur les manquements de Credit Suisse avant que l’établissement ne sombre.

Au sein du Parlement, une opposition au projet du gouvernement est toutefois en train de se former. Une situation qui n’a rien de nouveau: pendant longtemps, la question même de savoir si la Suisse avait besoin d’une réglementation fédérale du secteur bancaire a fait débat. C’est ainsi qu’un premier projet de loi nationale datant de 1916 est resté dans les tiroirs de l’administration jusqu’à la crise économique des années 1930.

Hall des guichets au siège social de la Schweizerische Kreditanstalt (SKA) sur la Paradeplatz à Zurich, photo non datée. Keystone

L’effondrement de la Banque de Genève en 1931, puis la crise de la Banque populaire suisse, qui a dû être soutenue par l’État à hauteur de 100 millions de francs en 1933, ont finalement contraint les autorités politiques à agir. La Loi fédérale sur les banques et les caisses d’épargne a donc été élaborée dans l’urgence – une législation «née de la nécessité», comme le formulera plus tard un ministre des Finances.

Entrée en vigueur le 1^er mars 1935, la loi visait avant tout à protéger les créanciers, en imposant des règles en matière de liquidités et de fonds propres. Sa mise en œuvre a été confiée à une autorité indépendante formée de cinq membres: la Commission fédérale des banques (CFB).

Le chef de la CFB au service d’un homme de paille de Trujillo

Au milieu des années 1960, l’autorité de surveillance connaît son premier grand scandale. Le 4 juin 1965, le Conseil fédéral décide de relever immédiatement de ses fonctions le président de la CFB, Max Hommel.

Cet expert-comptable thurgovien avait conseillé, depuis son bureau fiduciaire bernois, deux sociétés du financier espagnol Julio Muñoz, percevant pour cela 2000 francs par mois. Ce mandat, que Max Hommel dissimulait à ses collègues de la CFB, était particulièrement compromettant, car Julio Muñoz gérait le placement en Europe de la fortune de Rafael Leónidas Trujillo Molina, le dictateur de la République dominicaine, assassiné en 1961.

Rafael Leonidas Trujillo Molina (1891-1961), dictateur de la République dominicaine de 1930 jusqu’à sa mort. Photo prise vers 1955. Getty Images

Avec l’aide de prête-noms suisses, Julio Muñoz était parvenu à infiltrer deux banques respectables, l’une à Saint-Gall, l’autre à Genève. Le surveillant bancaire Max Hommel avait de son côté fermé les yeux lorsque ces deux établissements avaient accordé des crédits généreux sans garanties à des sociétés étrangères gravitant dans la sphère d’influence de Julio Muñoz.

Jamais remboursées, les deux banques helvétiques se sont effondrées et ont été reprises par l’Union de banques suisses (UBS). Les autorités et les établissements financiers concernés ont cherché à étouffer discrètement cette affaire embarrassante, liée aux capitaux en fuite d’un dictateur sanguinaire. Le président de la CFB, licencié sans préavis, n’a jamais eu à répondre de ses actes devant un tribunal. La seule conséquence législative sera un durcissement des conditions d’autorisation applicables aux banques contrôlées depuis l’étranger.

>> Retour sur les principales affaires liées aux capitaux de dictateurs étrangers:

Un port tessinois pour les évadés fiscaux italiens

En avril 1977, des capitaux en fuite d’Italie jouent un rôle central dans la déstabilisation de Crédit Suisse (anciennement Schweizerische Kreditanstalt, SKA). La succursale de la grande banque dans la ville frontalière de Chiasso avait, pendant quinze ans, canalisé 2,2 milliards de francs de fonds de clients italiens vers une société boîte aux lettres établie dans la principauté du Liechtenstein. Fonctionnant comme une «banque dans la banque», cette entité accordait des crédits et prenait des participations dans des entreprises non bancaires, principalement en Italie.

Cette société liechtensteinoise servait également à dissimuler les créances douteuses de la succursale de Chiasso ainsi que les pertes résultant des spéculations boursières de ses dirigeants. L’affaire se solde par une perte de 1,4 milliard de francs, soit le scandale bancaire le plus coûteux de l’histoire suisse à cette époque.

Contrairement à ce qui se produira 46 ans plus tard avec Credit Suisse, la SKA est sauvée. Dans la nuit du 26 avril 1977, la Banque nationale suisse (BNS) annonce qu’elle est prête à soutenir la SKA, conjointement avec les deux grandes banques Société de banque suisse (SBS) et Union de banques suisses (UBS de l’époque), à hauteur de 3 milliards de francs si nécessaire. Cette ligne de crédit ne sera jamais utilisée, mais elle a suffi à restaurer la confiance et à éviter une ruée bancaire.

Le président de la BNS de l’époque, Fritz Leutwiler, évoque alors une bombe à retardement et estime impossible de reprendre les affaires comme avant après un tel scandale. En quelques semaines, la BNS et l’association faîtière des banques élaborent un code de conduite destiné à préserver la réputation de la place financière. La «Convention relative à l’obligation de diligence des banques (CDB)» est considérée comme la mère de toutes les autorégulations de la place financière suisse.

Un plébiscite pour le secret bancaire

Les socialistes réagissent au scandale de Chiasso en lançant une initiative populaire réclamant des mesures légales contre l’évasion fiscale et la fuite des capitaux. Le passage du temps et le lobbying des banques jouent cependant contre le projet. En mai 1984, l’initiative est rejetée en votation populaire par 73% des voix. La place financière célèbre ce résultat comme un plébiscite en faveur du secret bancaire et le Conseil fédéral renonce à intégrer dans la loi certaines règles déontologiques de la branche. Le secret bancaire est «aussi intouchable qu’une religieuse», déclare à l’époque le ministre socialiste des finances Willi Ritschard.

Deux ans plus tard, au printemps 1986, la place financière suisse fait à nouveau les gros titres dans le monde entier. Le 24 mars, le Conseil fédéral décide, par voie de droit d’urgence, de geler les avoirs déposés dans les banques suisses par Ferdinand Marcos, président philippin réfugié aux États-Unis. Cette décision marque un tournant dans l’attitude de la Suisse face aux avoirs de potentats.

>> Notre article sur le gel des avoirs de Ferdinand Marcos:

La lutte contre le blanchiment avance à petits pas

Dans la seconde moitié des années 1980, les scandales de la «Pizza Connection» et de la «filière libanaise» révèlent l’ampleur du blanchiment d’argent de la drogue sur la place financière suisse. Lorsque Elisabeth Kopp, première conseillère fédérale de l’histoire suisse, démissionne début 1989 en raison des mandats douteux de son mari, la classe politique s’emballe. Deux dispositions légales contre le blanchiment d’argent sont alors adoptées plus rapidement que prévu.

Mais la mise en œuvre des règles internationales se fait attendre. L’association faîtière des banques tente de redorer l’image écornée de la place financière suisse par une offensive de relations publiques. Avec le soutien du Conseil fédéral et de la BNS, le dispositif suisse de lutte contre le blanchiment est présenté en 1999 comme un modèle à l’étranger.

La même année, il apparaît que le défunt dictateur nigérian Sani Abacha a pillé son pays pendant des années et transféré des milliards de dollars à l’étranger. Quelque 660 millions de dollars sont provisoirement bloqués sur des comptes détenus auprès de 19 banques suisses. Les autorités s’irritent contre la place bancaire et la Commission fédérale des banques publie les noms des établissements concernés, une première dans sa politique de communication.

Cette ligne ferme se confirme l’année suivante, lorsque des fonds de corruption de l’ancien président péruvien Alberto Fujimori et de son chef des services secrets Vladimiro Montesinos sont découverts dans des banques suisses. Cette fois, la CFB ne se contente pas de nommer les banques impliquées. Pour la première fois, elle contraint également un dirigeant bancaire à quitter son poste, en l’occurrence le directeur général de la filiale suisse de la Banque Leumi.

Cette pratique du «naming and shaming» est toutefois restreinte lors de la création, début 2009, de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (Finma), issue de la fusion de la Commission fédérale des banques, de l’autorité de surveillance des assurances et de l’organisme de contrôle du blanchiment d’argent.

Va-t-elle se voir confier davantage de compétences? La bataille autour de la Finma se poursuit. Keystone / Peter Klaunzer

Les débuts de cette autorité de surveillance sont marqués par les séquelles de la quasi-faillite de l’UBS. À l’automne 2008, la grande banque avait été sauvée grâce à une nationalisation partielle temporaire et la création d’une structure de défaisance financée par la BNS. D’importants efforts avaient alors été consentis pour élaborer des règles destinées à éviter que les banques d’importance systémique ne doivent à nouveau être sauvées par les contribuables.

Mais lors de son premier véritable test, au printemps 2023 dans le cadre de l’affaire Credit Suisse, le dispositif «Too Big To Fail» n’est pas appliqué. Sous la pression internationale, le Conseil fédéral, la BNS et la Finma orchestrent la reprise de la banque par UBS. Depuis lors, le débat sur la stabilité bancaire a repris de plus belle.

Texte original en allemand relu et vérifié par Benjamin von Wyl, version française adaptée et vérifiée par Dorian Burkhalter