Краткая история банковского надзора в Швейцарии

Крах банка Credit Suisse стал потрясением для всей финансовой индустрии Швейцарии. Fabrice Coffrini / Keystone

На протяжении всех последних десятилетий скандалы и давление из-за рубежа заставляли Швейцарию шаг за шагом реформировать банковское регулирование. Важную роль при этом играло влиятельное финансовое лобби.

С момента краха Credit Suisse прошло три года. Одной из проблем, которые выявил этот кризис, оказались ограниченные полномочия Федерального управления надзора за финансовыми рынками FINMA. Теперь правительство Швейцарии намерено эти полномочия заметно расширить. В других странах, прежде всего там, где создана финансовая индустрия сопоставимого масштаба, надзорные и регулирующие органы давно уже располагают инструментами, которых у FINMA до сих пор нет.

В частности, швейцарскому регулятору теперь тоже хотят разрешить штрафовать банки и открыто сообщать, какое именно финансовое учреждение нарушило действующие нормы и правила. Если бы FINMA располагало такими полномочиями до краха Credit Suisse, то оно, как мне кажется, смогло бы значительно раньше и подробнее рассказать общественности о допущенных банком просчётах.

Однако предложения правительства по расширению полномочий швейцарского банковского регулятора уже наталкиваются на сопротивление в парламенте. И в этом нет ничего нового. Швейцария долго не могла решить даже принципиальный вопрос: должно ли государство вообще регулировать банковский сектор на федеральном уровне? Первый проект соответствующего закона подготовили ещё в 1916 году. Затем этот документ положили под сукно, и там он пролежал до начала Великой депрессии в США.

Операционный зал банка Schweizerische Kreditanstalt — предшественника Credit Suisse — в Цюрихе. Дата съёмки неизвестна. Keystone

Вернуться к нему политиков заставили сразу два кризиса. В 1931 году обанкротился банк Banque de Genève. Вскоре на грани краха оказался Schweizerische Volksbank, и в 1933 году государству пришлось выделить на его спасение 100 млн франков — около 123 млн долларов по нынешнему обменному курсу. После этого в спешке подготовили Федеральный закон «О банках». Один из швейцарских министров финансов позднее назвал его «порождением крайней необходимости». Закон вступил в силу 1 марта 1935 года. Идея состояла прежде всего в том, чтобы защитить кредиторов и вкладчиков: банки обязали соблюдать требования к ликвидности и размеру собственного капитала. Следить за выполнением этих правил поручили независимой Федеральной банковской комиссии, состоявшей из пяти человек.

Глава банковского надзора и деньги Трухильо

Первый крупный скандал настиг комиссию 4 июня 1965 года. В тот день правительство без предупреждения отправило в отставку её председателя Макса Хоммеля (Max Hommel). Хоммель, бухгалтер из кантона Тургау, владел в Берне компанией, оказывавшей услуги по доверительному управлению частными активами. Через неё он консультировал две компании, принадлежавшие испанскому финансисту Хулио Муньосу (Julio Muñoz), получая за эту работу по 2 000 франков в месяц. Своим коллегам по Федеральной банковской комиссии он об этом ничего не сообщал.

Рафаэль Леонидас Трухильо (Rafael Leonidas Trujillo; 1891–1961) правил Доминиканской Республикой с 1930 года до самой своей смерти. Getty Images

Причина этой скрытности была понятна: Хулио Муньос управлял европейской частью состояния Рафаэля Леонидаса Трухильо Молины (Rafael Leónidas Trujillo Molina), диктатора, правившего Доминиканской Республикой и убитого в 1961 году. Действуя через подставных лиц в Швейцарии, Хулио Муньос сумел поставить под свой контроль два известных банка в Санкт-Галлене и Женеве. Эти банки выдавали крупные, ничем не обеспеченные кредиты связанным с ним иностранным компаниям. Председатель надзорной комиссии Макс Хоммель знал об этом, но не вмешивался.

Кредиты возвращены не были. Оба «банка Трухильо» обанкротились, после чего их приобрёл банк Schweizerischer Bankverein (SBV), один из предшественников нынешнего UBS. Дело, связанное с выводом в Европу капиталов, оставшихся после смерти жестокого диктатора, власти Швейцарии и финансовые круги постарались без лишнего шума закрыть. Макса Хоммеля, правда, сняли с его должности, но перед судом он так и не предстал. После скандала в банковском законодательстве изменился лишь один пункт: власти точнее прописали порядок выдачи лицензий банкам, находившимся под контролем иностранных владельцев.

Банки Тичино и деньги итальянских налоговых уклонистов

Следующий крупный скандал разразился в апреле 1977 года. На этот раз в его центре оказался Schweizerische Kreditanstalt, будущий Credit Suisse. На протяжении 15 лет отделение банка в приграничном Кьяссо помогало итальянским клиентам выводить деньги из-под контроля налоговых органов. За это время отделение перевело в зарегистрированную в Княжестве Лихтенштейн подставную компанию 2,2 млрд франков. Эта фирма постепенно превратилась в «банк внутри банка».

Читайте также:

Она сама выдавала кредиты и вкладывала деньги в проекты, не имевшие отношения к банковской деятельности, главным образом в Италии. Туда же, в Лихтенштейн, отделение Schweizerische Kreditanstalt в Кьяссо переводило проблемные кредиты, а его руководители — убытки от собственных спекулятивных операций с ценными бумагами. Когда эта схема рухнула, оказалось, что убытки достигли 1,4 млрд франков. На тот момент это был крупнейший банковский скандал в истории Швейцарии.

Однако в итоге Schweizerische Kreditanstalt удалось спасти — в отличие от Credit Suisse 46 лет спустя. В ночь на 26 апреля 1977 года Швейцарский национальный банк (SNB) объявил, что в случае необходимости предоставит банку кредит в размере до 3 млрд франков. Участвовать в операции должны были SBV и Schweizerische Bankgesellschaft (SBG) — два крупнейших банка страны, в результате слияния которых возник нынешний UBS. Воспользоваться этими средствами так и не пришлось: одного заявления SNB о предоставлении кредита оказалось достаточно, чтобы успокоить клиентов и предотвратить массовое снятие средств со счетов.

Тогдашний председатель SNB Фриц Лойтвилер (Fritz Leutwiler) сравнил случившееся с взрывом бомбы замедленного действия. Для него было очевидно: продолжать работу по прежним правилам банковский сектор больше не может. Уже через несколько недель швейцарский ЦБ и отраслевая ассоциация Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) подготовили новые правила. Они должны были вернуть доверие к финансовой индустрии страны. Основой саморегулирования отрасли стало так называемое «Соглашение об обязанности проявлять должную осмотрительность при приёме денежных средств и применении банковской тайны» (Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht bei der Entgegennahme von Geldern und über die Handhabung des Bankgeheimnisses, VSB).

Референдум по вопросу о банковской тайне

Реагируя на скандал в Кьяссо, Социал-демократическая партия Швейцарии (SP) выдвинула народную законодательную инициативу с требованием усилить борьбу с уклонением от налогов. Поражению инициативы, как я считаю, способствовали два фактора: неудачно выбранный момент и мощная лоббистская кампания банковского сектора. На референдуме в мае 1984 года её отвергли 73% участников голосования. Банковская индустрия истолковала результаты референдума как всенародное одобрение самого принципа банковской тайны, а правительство после голосования отказалось от планов закрепить на уровне федерального закона некоторые положения VSB.

Тогдашний министр финансов, социал-демократ Вилли Ричард (Willi Ritschard), шутил, что банковская тайна в стране «неприкосновенна и неприступна, как монахиня». Однако уже два года спустя швейцарские банки снова оказались в центре серьёзного международного скандала. После того как президент Филиппин Фердинанд Маркос (Ferdinand Marcos) бежал в США, правительство Швейцарии 24 марта 1986 года воспользовалось чрезвычайными полномочиями и заморозило находившиеся в стране активы Маркоса. Это решение стало поворотным: с этого момента Швейцария начала обращаться с капиталами иностранных диктаторов совсем иначе.

Законы принимали быстро, внедряли медленно Во второй половине 1980-х годов скандалы Pizza Connection и Lebanon Connection показали, как швейцарские банки использовались преступными синдикатами для отмывания доходов от торговли наркотиками. В 1989 году разразился ещё один политический скандал. Элизабет Копп (Elisabeth Kopp), первая женщина в составе правительства Швейцарии, была вынуждена уйти в отставку из-за того, что предупредила мужа о готовившейся в отношении него проверке. После этого в стране резко ускорилась работа над двумя законами, призванными усовершенствовать противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма. Оба документа приняли значительно быстрее, чем предполагалось первоначально.

Получит ли регулятор FINMA дополнительный административный ресурс? Дискуссии и борьба интересов вокруг швейцарского финансового регулятора продолжаются. Keystone / Peter Klaunzer

Однако этой решительности хватило ненадолго. Когда дело дошло до внедрения международных норм противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма, власти уже не спешили. Schweizerische Bankiervereinigung тем временем начала при поддержке правительства и SNB восстанавливать подмоченную репутацию финансовой индустрии страны с помощью широкой агитационной и рекламной кампании. В ходе этой кампании швейцарский опыт борьбы с отмыванием денег представляли как образец для других стран. В том же году разразился новый скандал. Выяснилось, что покойный нигерийский диктатор Сани Абача (Sani Abacha) на протяжении многих лет грабил собственную страну, выводя за рубеж миллиарды долларов.

В обеспечительном порядке Швейцария заморозила 533 млн франков (660 млн долларов), находившихся на его счетах в 19 швейцарских банках. Федеральная банковская комиссия на этот раз решила не сохранять названия банков в тайне и обнародовала весь список. В Швейцарии это был беспрецедентный случай. Через год на швейцарских счетах обнаружили средства коррупционного происхождения, принадлежавшие бывшему президенту Перу Альберто Фухимори (Alberto Fujimori) и руководителю его разведывательной службы Владимиро Монтесиносу (Vladimiro Montesinos).

Комиссия снова публично назвала все банки, причастные к скандалу. Кроме того, она впервые добилась отстранения одного из банковских руководителей — генерального директора швейцарского подразделения Bank Leumi. В 2009 году на смену Федеральной банковской комиссии пришло Федеральное управление надзора за финансовыми рынками FINMA. Новое ведомство объединило сразу три структуры: банковскую комиссию, орган страхового надзора и ведомство, отвечавшее за противодействие отмыванию денег. Новый регулятор, однако, стал значительно осторожнее публично называть банки, уличённые в нарушении действующих норм и правил.

Кризис в банке UBS, разразившийся осенью 2008 года, как мне кажется, оказал решающее влияние на то, как впоследствии выстраивалась работа нового регулятора. Чтобы спасти крупнейший швейцарский банк от краха, Конфедерация приобрела обязательные конвертируемые облигации UBS на сумму 6 млрд франков. Позднее их обменяли на акции, которые государство в 2009 году продало институциональным инвесторам. Одновременно SNB создал отдельный стабилизационный фонд, который принял на свой баланс неликвидные активы UBS на сумму 38,7 млрд долларов. После этого власти разработали целый комплекс правил для системно значимых банков.

В основу новой системы положили известный уже всем принцип too big to fail. Она должна была не допустить повторения подобного кризиса. Предполагалось, что швейцарским налогоплательщикам больше никогда не придётся спасать крупный банк. Первому серьёзному испытанию эта система подверглась весной 2023 года, когда начал рушиться Credit Suisse. Однако предусмотренный концепцией too big to fail механизм для его спасения применять не стали. Вместо этого, оказавшись под международным давлением правительство, SNB и FINMA организовали поглощение Credit Suisse банком UBS. После этого Швейцарии снова пришлось начинать искать ответ на вопрос: как обеспечить устойчивость банковского сектора и как не перекладывать последствия ошибок банков на налогоплательщиков. И этот поиск идет до сих пор.

Также по теме:

Перевод с английского. Русскоязычная версия под редакцией НК, ИП, АП.