La neutralité suisse: quel avenir?

Que signifie encore être neutre en 2026? Alors que les Suisses voteront en septembre sur l’initiative sur la neutralité, les bouleversements géopolitiques actuels poussent le pays à redéfinir les contours d’un principe au cœur de son identité.

Les Suisses se prononceront prochainement sur l’initiative sur la neutralité, qui vise à inscrire dans la Constitution la neutralité «perpétuelle et armée» du pays. Aujourd’hui, la neutralité n’y est mentionnée qu’à deux reprises, sans y être définie de façon détaillée. Le comité d’initiative ayant récolté les 100’000 signatures nécessaires à la tenue d’une votation, l’objet sera soumis aux urnes le 27 septembre 2026.

L’initiative est une réponse aux débats qu’avait provoqués l’adoption par la Suisse de sanctions à l’encontre de Moscou, après l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie en 2022. L’acceptation du texte dépasserait toutefois cette seule question, engendrant des conséquences importantes pour la politique étrangère suisse.

La guerre en Ukraine a ravivé le débat sur la neutralité, les voix critiques estimant que la Suisse a abandonné sa neutralité en se ralliant aux sanctions de l’Union européenne. Une décision à laquelle Moscou a répondu en inscrivant la Suisse sur sa liste de «pays inamicaux».

Au sein du pays, les perceptions divergent. Selon les sondages, près de 80% des Suisses souhaitent un maintien de la neutralité. Mais les avis sont beaucoup plus nuancés lorsqu’il s’agit de définir ce que recouvre concrètement cette neutralité et la manière dont elle devrait être appliquée. Au Parlement, il en résulte des débats parfois difficiles à comprendre depuis l’étranger. Cela a notamment été le cas lorsque les élus et les élues ont discuté de la posture à adopter en matière de sanctions dans le cadre de la guerre en Ukraine.

Qu’implique réellement la neutralité?

Comme la plupart des États neutres, cela fait un certain temps que la Suisse s’est éloignée d’une conception rigide de la neutralité afin de se rapprocher de la communauté internationale. Depuis son adhésion à l’ONU en 2002, le pays est ainsi tenu de reprendre les sanctions décidées par le Conseil de sécurité de l’organisation. Il participe aussi depuis longtemps à des missions de maintien de la paix. La neutralité est également étroitement liée aux bons offices de la Suisse.

Malgré cela, la Suisse doit régulièrement expliquer à l’étranger sa conception de la neutralité, souvent mal comprise. Celle-ci repose sur la distinction entre le droit de la neutralité et la politique de neutralité.

Lorsque les puissances victorieuses du Congrès de Vienne ont reconnu en 1815 la neutralité perpétuelle de la Suisse, le compromis était le suivant: la Suisse ne participerait pas aux conflits et ne fournirait pas de mercenaires, en échange de quoi aucune guerre ne serait menée sur son territoire.

Ce principe a peu évolué. Aujourd’hui encore, le droit de la neutralité oblige en premier lieu la Suisse à ne pas participer à des guerres, que ce soit de façon directe ou indirecte. Le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) définitLien externe les obligations d’un État neutre de la manière suivante:

• s’abstenir de participer à des guerres;
• garantir sa propre défense;
• traiter de manière égale toutes les parties belligérantes en matière d’exportations de matériel de guerre;
• ne pas mettre de mercenaires à disposition des parties en conflit;
• ne pas mettre son territoire à disposition des belligérants.

Ces obligations, définies de manière relativement stricte, sont largement acceptées en Suisse. Malgré son ancrage clair dans le camp occidental, la Suisse a par exemple refusé à plusieurs reprises le survol de son territoire à des membres de l’OTAN, notamment lors de l’invasion américaine de l’Irak, dans le cadre de livraisons d’armes à l’Ukraine ou lors des frappes américano-israéliennes contre l’Iran.ne forte pression sur la scène européenne.

De même, elle a refusé à l’Allemagne, à l’Espagne et au Danemark l’autorisation de réexporter vers l’Ukraine des chars et des munitions achetés en Suisse. Cette position lui a valu de vives critiques de la part de ses partenaires européens et a entraîné une perte de confiance dont il sera difficile de se remettre complètement.

Concernant sa politique de neutralité, la Suisse jouit d’une marge de manœuvre plus grande, car il ne s’agit pas d’un cadre juridique, mais de «l’ensemble des mesures qu’un État neutre prend de sa propre initiative pour garantir la prévisibilité et la crédibilité de sa neutralité permanente», comme l’écrit le DFAE. Des mesures adaptées à l’évolution du contexte (géo)politique.

La tradition humanitaire et les bons offices, qui constituent avec la politique commerciale les points forts de la politique étrangère suisse, sont centraux pour l’image que la Suisse se fait d’elle-même en tant que pays neutre.

Une neutralité sous pression dans toute l’Europe

Les débats sur la neutralité ne sont pas une spécialité helvétique. La Suède et la Finlande ont, par exemple, renoncé à leur neutralité de longue date et leur politique de non-alignement pour rejoindre l’OTAN après avoir recalibré leur politique de sécurité. Et d’autres États neutres, en Europe comme ailleurs, cherchent également à redéfinir la place de leur neutralité dans un contexte international profondément transformé.

En Suisse aussi, la relation avec l’OTAN suscite des débats passionnés et souvent émotionnels. Selon un sondageLien externe de l’EPFZ, un nombre croissant de Suisses portent un regard pessimiste sur la situation politique mondiale. Cela n’affecte toutefois pas leur sentiment général de sécurité, la grande majorité d’entre eux continuant de se sentir en sécurité dans le pays.

Mais les réticences concernant l’OTAN diminuent. Plus de la moitié des personnes interrogées se déclarent désormais favorables à un rapprochement entre la Suisse et l’alliance. Et si une adhésion ne recueille toujours pas une majorité des sondés (et n’est pas non plus discutée sur le plan politique), une coopération plus étroite au niveau institutionnel et technique bénéficie quant à elle d’un large soutien.

Aujourd’hui encore relativement sous le radar, un autre aspect lié à la sécurité va probablement gagner en importance. La Suisse est un acteur majeur du domaine de la technologie des drones et se targue d’être la «Silicon Valley de la robotique». Or, il arrive régulièrement que des drones ou des composants suisses se retrouvent dans des zones de conflit, ce qui pose des questions délicates en matière de neutralité.

Des débats tout aussi intéressants pourraient émerger dans un autre domaine: l’espace. L’orbite terrestre devient progressivement un théâtre de compétition stratégique, rendant plus nécessaire que jamais l’élaboration de règles internationales. La Suisse cherche à s’y positionner comme un acteur capable de bâtir des ponts entre les différentes parties.

Quel avenir pour le multilatéralisme?

Depuis plusieurs années, différents acteurs mènent une offensive ouverte contre le multilatéralisme. Il ne s’agit pas seulement de régimes autoritaires comme la Russie, l’Iran ou la Chine, mais aussi, de plus en plus, de pays occidentaux tels que les États-Unis et Israël. Si le système multilatéral venait à être davantage affaibli, ce sont surtout les petits États comme la Suisse qui en pâtiraient. Un ordre fondé sur des règles permet en effet d’éviter que seule la loi du plus fort ne prévale.

La Cour pénale internationale en constitue un exemple. Plusieurs États cherchent à la «démanteler», et l’on peut se demander dans quelle mesure elle sera capable de résister à ces attaques. Parallèlement, le principe de compétence universelle gagne du terrain. Celui-ci permet à tout État de poursuivre et de juger les auteurs des crimes les plus graves, même lorsqu’ils ont été commis à l’étranger. Certes, ce mécanisme est encore loin de s’appliquer à l’échelle mondiale, mais la Suisse y joue un rôle important, notamment grâce au dynamisme de la Genève internationale dans ce domaine.

Une chose est certaine: la neutralité suisse n’a pas dit son dernier mot. Mais la direction qu’elle prendra à l’avenir reste au cœur de débats passionnés.

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Relu et vérifié par Benjamin von Wyl, traduit en français par Dorian Burkhalter