Ukraine, sanctions et neutralité: les ambiguïtés suisses

Visite suisse au Palais de Sainte-Marie, la résidence officielle du président ukrainien. Keystone / Anthony Anex

La neutralité suisse est souvent mal comprise à l’étranger. Mais en Suisse aussi, les avis divergent, comme le montre la manière dont le pays a abordé sa relation avec l’Ukraine agressée. Analyse.

Les lois d’un État en disent long sur la façon dont il se perçoit. Il arrive aussi que ce soient les lois qui n’aboutissent pas qui soient révélatrices.

Lorsque la Russie a lancé son invasion de grande ampleur de l’Ukraine en février 2022, l’Union européenne et les États‑Unis ont adopté des sanctions étendues contre des organisations et des personnes en Russie, auxquelles la Suisse s’est également ralliéeLien externe. Ce que l’on oublie souvent, c’est que la Suisse a aussi édicté des sanctions à l’encontre de l’Ukraine en tant que partie au conflit. Et ce, en vertu du droit suisse de la neutralitéLien externe, selon lequel un État neutre ne peut fournir «aucun soutien militaire» – à aucune des parties belligérantes, indépendamment de la question de savoir qui est l’agresseur.

Le gouvernement suisse a recouru au droit d’urgence pour empêcher l’exportation vers l’Ukraine de biens susceptibles d’être utilisés à des fins militaires. Or, ce droit d’urgence étant limité dans le temps, une loi aurait dû être adoptée au bout de quatre ans. Autrement dit, la Suisse aurait dû instaurer des sanctions ordinaires à l’encontre de l’Ukraine.

Après de multiples hésitations, ce projet de loi n’a finalement pas vu le jour. Concrètement, la situation ne change pas. Mais le débat est révélateur: il en dit long sur les divergences autour de la neutralité au sein de la Suisse, ainsi que sur la marge de manœuvre dont dispose le pays en matière de politique étrangère en raison précisément de cette neutralité.

La position unique de la Suisse

Le projet de loi a été enterré parce que la majorité des partis et des associations économiques s’y opposaient. Dans les faits, la pratique en matière d’autorisations ne change toutefois pas, comme l’écritLien externe le gouvernement: «Les interdictions d’exportation et de transit découlant du droit de la neutralité continueront d’être régies par la législation en vigueur sur le matériel de guerre et le contrôle des biens.»

Autrement dit, les sanctions demeurent. Mais on évite la portée symbolique d’une loi spéciale qui aurait sans doute suscité l’incompréhension, voire des foncements de sourcils, dans des pays amis. Ces dernières années, des États voisins ont à plusieurs reprises reproché à la Suisse son opportunisme.

L’historien et politicien vert’libéral Marco Jorio avait vivement critiqué en amont ce qu’il appelait «sans doute la seule loi anti‑Ukraine au monde»: «Imaginez: la Suisse sanctionnerait l’Ukraine agressée en se retranchant derrière un prétendu droit de la neutralité, au moyen d’une loi anti‑Ukraine spécifique; c’est tout simplement absurde.»

En vertu de la Loi sur les embargosLien externe, la Suisse peut décider de manière autonome si elle reprend – et sous quelle forme – des sanctions de l’ONU, de l’OSCE ou de ses «principaux partenaires commerciaux» (contrairement aux sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU, qui sont obligatoires).

La Loi sur le matériel de guerreLien externe régit la fabrication et le transfert de matériel de guerre. Elle prévoit que le matériel militaire suisse ne peut pas être exporté vers des pays impliqués dans un conflit armé interne ou international.

La Loi sur le contrôle des biensLien externe réglemente les questions relatives aux «biens militaires spécifiques». Elle concerne notamment les gilets pare‑balles, les casques de protection ou les filets de camouflage – des articles qui, eux aussi, ne peuvent actuellement pas être exportés vers l’Ukraine.

Mais les critiques à l’encontre de cette politique subsistent, même lorsqu’elle se poursuit sans base légale explicite. Interrogée, la conseillère nationale socialiste Franziska Roth déclare: «Celui qui, au nom d’une neutralité poussée à l’extrême, ne fait pas de distinction entre l’agresseur et l’agressé, acte d’une faillite morale.» La députée se dit certes soulagée que la loi n’ait pas abouti. Mais selon elle, le gouvernement poursuit désormais une «politique anti‑Ukraine» en la fondant sur une «nouvelle base juridique hasardeuse».

De l’autre côté de l’échiquier politique se trouve l’Union démocratique du centre (UDC / droite conservatrice), le parti le plus fort électoralement, qui se montre critique à l’égard des sanctions contre la Russie. Dès 2022, elle écrivait que les sanctions «détruiraient la crédibilité de la neutralité». Cette position a été récemment réaffirmée par le conseiller national Jean‑Luc Addor dans une interview accordée à Izvestia, un quotidien russe proche du pouvoir. Les représentants de l’UDC n’ont pas répondu aux demandes de Swissinfo sur cette question.

En amont, le Parti libéral‑radical (PLR / droite) a été le seul parti à se prononcer positivement en faveur du projet de loi. Ni le PLR ni l’UDC ne se sont toutefois positionnés après le rejet du projet.

Ces débats politiques internes contrastent avec les efforts diplomatiques de la Suisse. Le pays a déjà organisé plusieurs conférences internationales sur la guerre, ainsi que des discussions entre les parties à Genève. Le Département fédéral des affaires étrangères réaffirme par ailleurs régulièrement sa disponibilité à jouer un rôle de médiateur dans d’éventuelles négociations.

La force des termes utilisés

Au cœur de ce débat se trouve une particularité de la neutralité suisse: le rôle central de la Convention de La Haye de 1907. Le droit de la neutralité invoqué par le Conseil fédéral repose en grande partie sur ce texte, dont découle aussi le principe d’égalité de traitement que la Suisse applique de manière stricte.

Des juristes spécialisés en droit international critiquent toutefois cette interprétation. À leurs yeux, la Charte de l’ONU fait justement sauter ce principe d’égalité de traitement en cas de guerre d’agression. Du point de vue du droit international, l’Ukraine est en droit de se défendre contre l’agression russe, celle‑ci constituant une violation manifeste de l’interdiction du recours à la force, comme l’a constaté l’ONU. L’aide apportée à la victime serait dès lors compatible avec la neutralité.

La position de la Suisse dans ce conflit a été à plusieurs reprises critiquée par d’autres États européens. Notamment lorsque du matériel de guerre acheté à la Suisse n’a pas été autorisé à être réexporté vers l’Ukraine.

Récemment, le ministre des Affaires étrangères Ignazio Cassis a suscité des débats en employant une formule qui a fait réagir: la Suisse devrait, dans ce monde instable, «se débrouiller comme elle peut» (sich durchwursteln). Autrement dit, trouver une voie pragmatique pour préserver ses propres intérêts. Face aux critiques virulentes, il a même insisté: «Se débrouiller» ne serait pas une faiblesse, mais «un principe de politique avisée».

Si cette formule a heurté de nombreuses sensibilités en Suisse, c’est sans doute moins en raison de son caractère à la fois trivial et imagé que parce qu’elle décrit assez fidèlement le fonctionnement de la politique étrangère helvétique. Pour les milieux progressistes, la Suisse manque de prise de position claire; pour les isolationnistes, elle est déjà allée trop loin.

Cette tension se reflète aussi dans la manière dont le pays aborde la guerre en Ukraine. L’exercice d’équilibriste se lit jusque dans le choix des mots. À l’égard de la Russie, le gouvernement parle de «sanctions». En revanche, concernant l’Ukraine, il est question de «mesures en lien avec la situation en Ukraine».

Cela se reflète aussi dans la manière dont la Suisse traite le dossier ukrainien. L’exercice d’équilibriste apparaît notamment dans le choix des termes. À l’égard de la Russie, le gouvernement suisse parle de «sanctions» imposées. De l’autre côté, il est question de «mesures en lien avec la situation en Ukraine».

La Russie maintient pour sa part que la Suisse a renoncé à sa neutralité en adoptant ces sanctions. Et ce, bien que la Suisse participe à une trentaine de régimes de sanctions différentsLien externe, pour certains en vigueur depuis des décennies.

Et la population suisse? Selon un sondage réalisé au début de l’année, 80% des personnes interrogées se disent favorables à la neutralité, tandis qu’une majorité de 56% soutient la livraison d’armes à l’Ukraine. Une large part de la population ne semble donc pas y voir de contradiction.

Le débat est appelé à se poursuivre: encore cette année, les Suisses devront se prononcer sur l’«initiative sur la neutralitéLien externe». Celle‑ci prévoit notamment d’inscrire dans la Constitution une interdiction largement étendue des sanctions.

Texte relu et vérifié par Benjamin von Wyl, traduit de l’allemand par l’IA/op

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