Pourquoi la Suisse n’adhère pas à l’Union européenne

Si proches – et pourtant parfois si lointaines : la Suisse et l'UE. SWI swissinfo.ch

En plein cœur de l’Europe, la Suisse entretient d’étroites relations avec les États membres de l’UE. Mais elle ne veut pas faire partie du club. Est-ce vraiment à son avantage ou le pays est-il depuis longtemps prisonnier d'une autonomie mythifiée?

Plutôt que de s’intégrer au bloc européen, la Suisse mise sur un réseau d’accords qui règlent ses relations avec Bruxelles. Et de l’avis général, cette approche a fonctionné jusqu’ici. Rien ne garantit pourtant son succès à longue échéance.

Et cela d’abord parce que ces accords ont besoin d’une mise à jour. Les négociations pour y parvenir durent depuis plus de dix ans. En 2021, le Conseil fédéral les avait même unilatéralement suspendus après de longs pourparlers jugés stériles. Mais dorénavant, les exécutifs sont sur la même longueur d’ondes.

Pour autant, côté suisse, l’accord obtenu doit obtenir l’aval du Parlement et, selon toute vraisemblance, de la population. Une caution loin d’être acquise, même si les jeux de pouvoirs actuels entre grandes puissances signalent une cruelle faiblesse géopolitique du camp helvétique.

Pourquoi la Suisse se retrouve-t-elle dans une situation compliquée et s’obstine-t-elle à y demeurer? Les réponses aux principales questions qui crispent.

1. Qu’est-ce qui explique la relation ambivalente de la Suisse à l’UE?

Lorsque dans les années 1990, l’Autriche et d’autres discutaient de leur adhésion à la toute jeune Union européenne, cette éventualité se posait aussi en Suisse. L’entrée dans l’Espace économique européen (EEE) pouvait constituer une étape clé vers l’UE. Mais en 1992, le peuple suisse a rejeté de justesse cette option dans les urnes.

«Cela a été un tournant dans les relations entre Suisse et UE, la question ayant été extrêmement politisée, rappelle Stefanie Walter, professeure de relations internationales et d’économie politique à l’Université de Zurich. Lorsque le gouvernement a par la suite tenté de faire de la Suisse un État membre de l’UE, la population a voté contre.»

La Berne fédérale n’a eu d’autre choix que de s’engager sur la voie bilatérale. Une «solution sur mesure» synonyme de rejet durable de l’adhésion. La voie bilatérale a permis à la Suisse de s’aligner sur l’UE là où elle le souhaitait, sans prendre la carte de membre pour autant.

Le premier paquet d’accords date de 1994. L’UE en était à un stade précoce de son évolution. Dix ans plus tard, un deuxième paquet a suivi. Ces «Accords bilatéraux II» incluaient surtout les traités de Schengen et de Dublin, soit une harmonisation des questions de migration et d’asile.

«D’une certaine façon, le paradoxe est que plus la Suisse s’est rapprochée d’une adhésion à l’UE et plus elle s’en est éloignée», signale Stefanie Walter. D’un côté, la Confédération a constamment adapté sa réglementation à celle de l’UE pour bénéficier de l’accès au marché unique européen.

Mais cela a refroidit l’envie d’aller plus loin. «Les accords bilatéraux jouissent en Suisse d’une énorme popularité. Et plus ils ont gagné en popularité, plus l’adhésion à l’UE l’a en impopularité», constate Stefanie Walter. Aujourd’hui, seuls 5 et 10% des Suisses en appuient encore l’idée.

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2. Quel rôle joue la démocratie directe dans la relation à l’UE?

Sans la démocratie directe, la Suisse serait-elle membre de l’UE? «Je pense que oui. Le référendum sur l’EEE de 1992 a joué un rôle important. Pratiquement tous les acteurs politiques importants étaient favorables à une adhésion à l’UE, tout comme la grande majorité des acteurs de la société civile et des syndicats», explique Stefanie Walter.

Depuis, la souveraineté politique s’impose comme un principe de base de la Suisse en matière européenne. Pour Pascal Sciarini, professeur de politique suisse et comparée à l’Université de Genève, certaines croyances institutionnelles, doublées d’une vision économique utilitariste, ont contribué au maintien de la Suisse hors de l’UE.

«Beaucoup de gens pensent que la Suisse dispose d’institutions politiques particulières qui seraient incompatibles avec une adhésion à l’UE. Comme le fédéralisme ou la neutralité», observe le politologue. Un argument qu’il assimile peu ou prou à une construction politique. «L’analyse juridique et institutionnelle montre plutôt qu’il est possible d’adhérer à l’UE tout en demeurant un État fédéral, en maintenant une démocratie directe active et en restant neutre.»

3. La neutralité suisse est-elle un obstacle à l’adhésion?

Comme le relève Stefanie Walter, la neutralité fait partie de l’identité suisse. Elle bénéficie d’un large soutien dans la population. Mais l’universitaire rappelle que juridiquement, elle n’interdit en rien une adhésion à l’UE. La Suède et la Finlande ont rejoint l’Union en 1995. Elles n’ont abandonné leur tradition d’autonomie militaire qu’après l’invasion russe de l’Ukraine, avec leur entrée dans l’OTAN en 2023 et 2024. Quant à l’Autriche et l’Irlande, elles restent neutres tout en étant membres de l’UE.

Selon Stefanie Walter, le principal obstacle n’est pas juridique mais politique et culturel. La perception prévaut en Suisse qu’une intégration plus étroite avec d’autres pays est contraire à la tradition de neutralité et de non-appartenance à une alliance.

La clause d’assistance de l’UE est souvent mise sur la table. L’article 42, paragraphe 7Lien externe, du traité de l’UE oblige les États membres à apporter aide et soutien à un État membre attaqué. Les voix critiques pointent une possible contradiction avec une interprétation stricte de la neutralité suisse. Pour d’autres, ladite disposition stipule expressément que le caractère particulier de la politique de sécurité et de défense de chaque État membre n’est pas affecté par cette obligation.

4. Pourquoi la Suisse insiste-t-elle sur son indépendance économique et monétaire?

L’introduction de l’euro est en général applaudie comme un succès de l’intégration européenne. Mais la Suisse, restée au dehors, ne regrette rien. Le franc suisse est très prisé à l’échelle du monde. Il s’est considérablement renforcé face à l’essentiel des principales monnaies.

Stefanie Walter ajoute que nombre de citoyens se méfient d’une bureaucratie bruxelloise perçue comme pléthorique. Un modèle qu’ils jugent incompatible avec la tradition libérale et décentralisée de la Suisse. Les critiques de certains poids lourds de l’économie vont dans le même sens. Fondateur du Swatch Group, Nicolas Hayek estimait à l’époque que Bruxelles voit essentiellement en la Suisse une vache à traire. Il assurait avoir interrogé l’ancien chancelier allemand Helmut Kohl sur les raisons de l’intérêt de l’UE pour la Suisse. Sa réponse aurait été: «Parce que vous avez beaucoup d’argent et que nous avons des projets pour lesquels nous pouvons l’utiliser».

Le même Nicolas Hayek liait le scepticisme de la Suisse à l’égard d’une intégration européenne plus poussée à sa culture politique. Selon lui, les Suisses se méfient de toute concentration excessive du pouvoir et sont rétifs au culte de la personnalité. Ils privilégient les dirigeants pragmatiques, aptes à gérer les fonds publics avec circonspection.

5. Comment l’approche bilatérale de la Suisse est-elle envisagée à l’étranger?

Pour les milieux souverainistes et eurosceptiques, en Grande-Bretagne par exemple, la Suisse fait figure de modèle de réussite. Ils y voient un pays parvenu à préserver son indépendance politique tout en maintenant l’accès au marché européen.

Les partisans du projet d’intégration européenne, en revanche, reprochent régulièrement à la Suisse de profiter des avantages du marché unique sans assumer pleinement les obligations relatives à une adhésion à l’UE. Charles Grant, directeur du Centre for European Reform: «L’UE éprouve une franche aversion pour le modèle suisse».

Experte en politique de sécurité européenne, Constanze Stelzenmüller signaleLien externe qu’aux yeux de certains de ses partenaires, la Suisse profite de l’ordre économique et sécuritaire européen sans participer pleinement à sa matérialisation. Qui plus est, en période de crise géopolitique, le rôle de la Suisse comme grande place financière internationale, tout comme certains aspects de sa politique de neutralité, sont perçus comme de possibles vulnérabilités pour l’Europe.

6. Quel impact ont les bouleversements géopolitiques sur la voie choisie par la Suisse?

Les bouleversements géopolitiques récents ont aiguisé en Suisse la conscience que sa marge de manœuvre en tant que petit pays a des limites et que sa prospérité dépend toujours plus d’événements extérieurs, estime Pascal Sciarini.

Le comportement de Donald Trump à la Maison Blanche et la détérioration des relations transatlantiques ont agi comme un signal d’alarme. Les droits de douane américains sur les exportations helvétiques ont démontré à la Suisse que son principal partenaire et son marché d’exportation, c’est l’UE, assure le politologue. Elle y trouve là des partenaires fiables.

Tout le contraire de Donald Trump, qui utilise la Suisse pour faire un exemple, comme le dit Stefanie Walter. Il en coûte moins aux Etats-Unis d’accabler un petit pays plutôt que l’UE ou la Chine, note l’universitaire.

La guerre en Ukraine a montré aussi que la capacité de la Suisse à agir en dehors des grands blocs a reculé. «Lorsque la pression vient de l’UE ou des États-Unis, la Suisse, petit pays, n’a d’autre choix que de céder», note Pascal Sciarini.

Tout le monde en Suisse ne partage pas cette façon de voir. Et l’Union démocratique du centre (UDC) veut inscrire la neutralité dans la constitution. En cas d’acceptation de cette proposition, la Suisse ne pourrait plus participer aux sanctions économiques de l’UE. Les sondages indiquent que l’UDC devrait largement perdre le scrutin du 27 septembre, dont le résultat fera aussi office de baromètre de l’opinion publique en matière de relations avec l’UE.

7. La Suisse adhérera-t-elle à l’UE un jour?

Une adhésion de la Suisse à l’UE n’est pas à l’agenda politique et n’aurait aucune chance devant le peuple. La perspective est irréaliste sur le court ou moyen terme, affirme Pascal Sciarini. Il considère toutefois que la situation pourrait changer si la Suisse ne parvenait plus à défendre ses intérêts au moyen de la voie bilatérale.

En l’état, le facteur d’incertitude, c’est l’avenir des «Bilatérales III». Leur adoption devra passer plusieurs obstacles politiques et sans doute réussir le test des urnes. «En cas de rejet, les chances d’une adhésion à l’UE pourraient même augmenter, avec la difficulté croissante pour un pays au cœur de l’Europe de s’affirmer dans un contexte géopolitique hostile, juge Stefanie Walter. Pour qui ne souhaite pas faire partie de l’UE, les Bilatérales III sont la meilleure option.»

Un rejet par le peuple aurait des répercussions importantes sur les relations avec Bruxelles, confirme Pascal Sciarini. Si les accords passent la rampe en revanche, la Suisse aurait tout pour se sentir «rassurée et protégée» à l’échelle des dix ou vingt prochaines années.

Texte relu et vérifié par Marc Leutenegger. Traduit de l’allemand par Pierre-François Besson.