Au Népal, vingt ans d’une paix construite main dans la main avec la démocratie

En 2011, d'anciens rebelles maoïstes se promènent dans un camp destiné aux anciens combattants. La réhabilitation et la réintégration des anciens combattants dans la société ont constitué l'un des processus les plus longs et l'un des points de discorde majeurs du processus de paix. Keystone / AP

La guerre civile opposant gouvernement central et insurgés maoïstes au Népal s’est achevée en 2006. La Suisse a joué un rôle dans ce processus de paix qui a duré dix ans.

Le nouveau chef du gouvernement népalais n’avait que 16 ans quand les rebelles maoïstes et le gouvernement ont conclu un accord de paix en 2006. Mais Balendra Shah était déjà une star du rap lorsque le Népal s’est doté de sa constitution en 2015.

C’est un long chemin que celui qui mène à la paix et la démocratie. Swissinfo a parlé avec plusieurs acteurs et observateurs de l’époque afin de mieux saisir ce qu’il a fallu au pays pour y parvenir.

«Nous étions alors convaincus que la paix contribue à la démocratie et que celle-ci garantit une paix durable», déclare Günther Bächler. Dès 2005, il a été le premier conseiller spécial de la Suisse pour la paix au Népal. Il dirigeait auparavant la Fondation suisse pour la paix Swisspeace.

En 2006, on a observé un élan pour le renforcement de l’État et de la démocratisation, tant au niveau international que local, se souvient Günther Bächler. «L’idée de la médiation était peut-être aussi moins galvaudée qu’aujourd’hui.»

La guerre a duré dix ans. Les rebelles maoïstes avaient lancé leur guérilla en 1996, avec plusieurs attaques dans différents districts. Le gouvernement népalais a d’abord misé sur la police puis fait appel à l’armée, les cessez-le-feu échouant les uns après les autres. Le conflit s’est intensifié à partir de 2002. Au terme de la guerre civile, 17’000 personnes avaient trouvé la mort et bien plus d’un millier restaient portées disparues.

«Je me souviens que l’insurrection n’a fait que s’intensifier. L’état d’urgence a été imposé en 2003. C’était une période à la fois passionnante et triste pour faire ses débuts sur le terrain», raconte Bishnu Sapkota.

Les coûts de la guerre

Ce dernier a d’abord travaillé comme conseiller en droits humains pour les Nations unies. «Une situation d’équilibre stratégique s’était établie. La guerre aurait pu durer des années, mais l’État comme les maoïstes avaient bien senti que personne ne l’emporterait», raconte Bishnu Sapkota.

Son étude intitulée The Cost of War in Nepal est parue en 2004. «Les gens étaient bien conscients du nombre de morts. Mais qu’en était-il des coûts en matière de droits humains, d’éducation et de santé?» Bishnu Sapkota est par la suite devenu secrétaire général de la National Peace Campaign et plus tard directeur de programme pour la Nepal Transition to Peace Initiative (NTTP).

«À l’époque, la communauté internationale a créé un environnement propice à la résolution par le dialogue. Tous les représentants de la société civile et les défenseurs des droits humains ont également fait pression pour le dialogue, tout pour le dialogue», explique Bishnu Sapkota.

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Des rebelles maoïstes font une halte dans le village de Sailungeshwari, dans l’est du Népal, en juillet 2001. AFP

Des manifestants du Mouvement populaire pour la démocratie affrontent la police à Katmandou le 20 avril 2006. L’Alliance des sept partis démocratiques avait appelé à une grande manifestation contre le roi le 21 avril. AFP

Des milliers de personnes se sont rassemblées à Katmandou le 25 avril 2006 pour célébrer la réinstauration du Parlement népalais. Cela a mis fin aux 14 mois de pouvoir absolu du roi Gyanendra. AFP

Des rebelles maoïstes traversent une rivière dans la région de Siti Mahakali fin avril 2006, alors que le cessez-le-feu est en vigueur. AFP

En 2010, d’anciens enfants soldats des rebelles quittent le camp d’internement pour commencer une nouvelle vie civile, sous le regard d’un ancien combattant. Environ 3000 enfants et adolescents étaient liés aux rebelles maoïstes. Keystone / AP

En 2010, des passants regardent les portraits de personnes disparues à l’occasion de la Journée internationale des personnes disparues. Environ 1350 personnes ont disparu au cours des dix années de soulèvement. AFP

En août 2015, des militantes népalaises ont manifesté à Katmandou pour réclamer l’égalité des droits dans la nouvelle Constitution. L’adoption d’une nouvelle Constitution était l’une des dispositions de l’accord de paix de 2006 qui a mis fin à la guerre civile au Népal. Les négociations ont traîné en longueur en raison de désaccords sur des questions telles que la structure de l’État et les droits des femmes. Keystone / EPA

Le 10 septembre 2025, des nuages de fumée enveloppaient la ville de Katmandou, au lendemain d’incendies allumés par des manifestants dans plusieurs bâtiments. Le 9 septembre déjà, des manifestants népalais avaient incendié le Parlement, ce qui avait conduit le Premier ministre, en poste depuis de nombreuses années, à démissionner. Un mouvement de protestation de la génération Z, déclenché par une interdiction des réseaux sociaux, s’était emparé de ce pays himalayen. La répression sanglante des autorités contre les manifestations a fait des dizaines de morts, ce qui n’a fait qu’attiser la colère et les protestations. Keystone / AFP

Une femme tient un portrait d’un proche qui a perdu la vie lors d’affrontements avec les forces de sécurité, alors qu’elle attendait le transfert du corps devant l’hôpital universitaire Tribhuvan à Katmandou, à la mi-septembre 2025. La Première ministre par intérim Sushila Karki a pris ses fonctions le 13 septembre 2025. Keystone / AFP

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À quoi est venue s’ajouter, en février 2005, la décision du dernier roi du Népal d’instaurer «une autocratie totale», selon les termes de Bishnu Sapkota. Partis parlementaires et maoïstes se sont alors découvert un projet commun, celui de stopper le roi qui cherchait à accaparer le pouvoir.

Transferts vers l’Inde avec les voitures de la DDC

Les actions du roi face à la société civile ont conduit la Suisse à devoir prendre position, à mots couverts du moins, se souvient Günther Bächler. «Pour échapper à l’arrestation, certains contradicteurs du régime ont dû se mettre à l’abri derrière des palissades de jardins pendant la nuit. Nous sommes parvenus à en cacher quelques-uns dans les voitures de la DDC, à les faire traverser les checkpoints militaires et les emmener en Inde.» Les contrôleurs n’ont pas osé ouvrir les voitures, mais les passagers ont dû serrer les dents.

Aujourd’hui, il est clair pour Günther Bächler que «le roi avait joué sa dernière carte. Dès lors, nous avons apporté notre soutien à un document aussi fondamental que décisif».

En novembre 2005, la signature de ce «document en douze points» est qualifiée par Bishnu Sapkota d’«historique». Elle marque le début de la coopération entre les maoïstes et l’alliance des sept partis parlementaires.

Le document en douze pointsLien externe se lit comme un appel à la résistance contre la monarchie. Il y est indiqué qu’«un accord a été conclu pour instaurer une démocratie pleine et entière en mettant fin à la monarchie autocratique, grâce à la mobilisation d’un vaste mouvement démocratique national regroupant toutes les forces opposées à la monarchie autocratique, chacune menant son offensive contre celle-ci depuis ses propres positions.»

Günther Bächler explique que les partis démocratiques craignaient que les maoïstes ne veuillent instaurer un système démocratique vidé de sa substance. Or, le document en douze points stipule que le Népal démocratique sera un «système multipartite compétitif».

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La fin de la monarchie

Conséquence de vastes manifestations populaires, le roi a rétabli le Parlement en avril 2006, qui a supprimé bon nombre de ses droits constitutionnels. Et en 2008, l’Assemblée constituante a fait du Népal une république.

La crainte d’être lésés lors des négociations était bien réelle chez les partis démocratiques comme chez les représentants des insurgés maoïstes. Mais le dialogue a continué, selon Günther Bächler. Pour être pris au sérieux en tant que protagoniste en faveur de la démocratie, qui doit accompagner la société dans sa transformation, l’engagement suisse préexistant offrait une bonne base, estime Günther Bächler. «L’ensemble des programmes de la DDC dans les campagnes étaient très participatifs.» On a donc encouragé la gestion des ressources au niveau local et promu la paix à l’échelon national.

La fin de la monarchie est allée avec la conviction partagée par les deux camps de la nécessité du fédéralisme. Ceci pour mettre fin à la «domination des vieilles familles» en particulier, selon Günther Bächler. «Le pays était très centralisé, l’élite féodale proche du roi contrôlait beaucoup de choses. (…) Nous n’avons pas incité à opter pour le fédéralisme mais le fait que le Népal choisissait cette voie a placé la Suisse en bonne position.»

Ce n’était pas vraiment le cas d’autres acteurs internationaux présents sur place. «Les Britanniques ne voulaient ni abolir la monarchie ni instaurer le fédéralisme. Je me souviens de ma conversation à ce sujet avec l’ambassadeur du Royaume-Uni sous le portrait de la reine», confie Günther Bächler. Manière de dire que chaque acteur international procédait selon ses propres représentations.

Accord trouvé à Steckborn

Le consensus autour de l’approche fédéraliste a conduit Günther Bächler et ses successeurs à expliquer la démocratie fédérale façon suisse. «Nous avons pu introduire dans la discussion les dimensions de participation, de subsidiarité et la structure verticale de l’État. J’ai même invité les maoïstes en Suisse à plusieurs reprises pour les aider à s’éloigner des idées d’inspiration stalinienne dans leur conception du fédéralisme. Ils ont tout de suite compris», se souvient Günther Bächler.

L’année dernière, la Suisse a invité des responsables politiques sri-lankais afin de leur présenter le principe suisse du fédéralisme. Lisez ici notre article à ce sujet:

Bishnu Sapkota reprend le fil de l’histoire. «Après la signature de l’Accord de paix global en 2006, les deux camps ont soudain commencé à se disputer sur l’interprétation de chacun de ses points», raconte-t-il.

En 2011, son organisation est parvenue à réunir les négociateurs des deux camps pendant une semaine à Steckborn, en Suisse. Le sujet principal était la question complexe et ancienne de la réhabilitation des combattants maoïstes et leurs intégration dans l’armée. Mais les négociateurs ont aussi discuté de toutes les formes de gouvernement, jusqu’à tomber d’accord. «C’est à Steckborn qu’a été obtenu de manière informelle l’accord pour la future constitution», assure Bishnu Sapkota.

L’absence de traitement juridique de la guerre civile

Bimala Rai Paudyal était ministre des Affaires étrangères du Népal en 2023. Elle y avait travaillé entre 2008 et 2014 pour la coopération suisse au développement. Une période déterminante sur le plan identitaire et professionnel, écrit-elle, interrogée sur la question. Notamment parce que l’approche de la DDC mettait les bénéficiaires des projets au centre. Il était ouvertement admis qu’aucun programme ne peut s’appliquer de la même manière partout. La politicienne et spécialiste du développement voit la paix au Népal comme un «processus-maison d’apprentissage par la pratique».

Elle souligne cependant qu’il n’est pas encore achevé. Beaucoup reste à faire sur le plan juridique pour traiter des années de guerre. Il existe des lois et des commissions pour la vérité et retrouver les personnes disparues mais leur concrétisation patine. La volonté des partis politiques à cet égard est limitée, selon Bimala Rai Paudyal. «Cette situation a exclu les personnes directement touchées par le conflit des bénéfices du processus de paix», explique-t-elle. Ce qui n’empêche pas le processus d’être «un succès modéré (…) en regard d’autres pays».

Jürg Merz est aujourd’hui coordinateur pour l’Asie chez Helvetas. Après sa création en 1955, l’organisation de développement a lancé ses projets initiaux au Népal, dans le domaine de la production fromagère. Helvetas reste à ce jour active dans le pays.

Le Népal occupe une place toute particulière dans la vie de Jürg Merz, arrivé en 1998. «Je pensais repartir après vingt mois. J’y suis finalement resté près de vingt ans.»

Fédéralisme défaillant au niveau des provinces

Les années de guerre ont eu une grande influence sur la façon dont «les gens pensent, sur ce qu’ils sont». Avec le temps, Jürg Merz a constaté au fil des projets combien il est important que des personnes de milieux, perspectives et origines ethniques différents travaillent ensemble. «Cela renforce la cohésion, la stabilité et le tissu social», explique le Suisse.

Le Népal est aujourd’hui un pays de plus de trente millions d’habitants, répartis en plus de 140 castes et ethnies. Dans les années où Jürg Merz s’y trouvait, le pays est devenu un État fédéral. Mais il a l’impression que le prochain gouvernement a encore du pain sur la planche. «Au niveau communal, le fédéralisme fonctionne bien me semble-t-il, tout comme à l’échelle centrale. Ce qui n’est pas le cas au niveau intermédiaire», estime Jürg Merz.

Les provinces manquent de capacités de lobbying, de pouvoir et de ressources. «Elles dépendent des transferts financiers du gouvernement central», explique-t-il. C’est pourquoi «en plus de la Suisse officielle, Helvetas» coopère de plus en plus avec les provinces plutôt qu’avec le gouvernement central. «Nous voulons continuer à renforcer le fédéralisme et pensons que cela est possible.»

Les manifestations de la «Gen Z» de 2025

Le pays est souvent perçu comme un modèle sous l’angle du processus de paix. Mais de graves problèmes subsistent, le Népal étant confronté à des difficultés économiques et à l’émigration.

Lisez également notre article sur ce que la migration de main-d’œuvre masculine signifie pour de nombreuses femmes au Népal:

En 2025, de nombreux jeunes ont manifesté contre la corruption et l’interdiction des réseaux sociaux. Le Parlement a été incendié et plus de 70 personnes ont été tuées. La BBC a récemment révéléLien externe qu’ordre avait été donné à la police d’«utiliser la force nécessaire».

Le 9 septembre 2025, un incendie s’est déclaré à Katmandou au Singha Durbar, le principal bâtiment administratif du gouvernement népalais. Cela s’est produit au lendemain d’une intervention musclée de la police contre les manifestations contre la corruption. AFP

«Dix ans de rébellion, dix ans entre le cessez-le-feu et la nouvelle Constitution de 2015, et ces dix dernières années, tant de colère et de frustration accumulées au sein de la société», résume Bishnu Sapkota. Mais en 2026, un millénial a été élu président. Jusque-là, les politiciens impliqués dans le processus de paix d’il y a vingt ans dominaient la scène politique.

Selon «Freedom House», le Népal figure au deuxième rang des pays où la liberté s’est le plus développée ces vingt dernières années. Un rare exemple d’évolution positive signalé par le rapport 2026 de l’organisation américaine.

Selon Freedom House, c’est le Bhoutan qui a connu la meilleure évolution à long terme. Découvrez ici notre article sur la coopération internationale au Bhoutan:

Texte relu et vérifié par David Eugster

Traduit de l’allemand par Pierre-François Besson/ptur