«Швейцария стала более разборчивой в плане предоставления гражданства»

Швейцарское гражданство — наш «вечнозелёный вопрос». Поговорили на эту тему с экспертом из Базеля Барбарой фон Рютте. Thomas Kern / swissinfo.ch

Мы поговорили с экспертом из Базеля Барбарой фон Рютте (Barbara von Rütte) о гражданстве в качестве базового права человека, о региональных различиях в области организации процесса предоставления гражданства и о порой абсурдных вопросах, содержащихся в натурализационном «тесте по швейцарскому страноведению».

По мнению нашей собеседницы, новая редакция швейцарского законодательства, регулирующего порядок предоставления прав гражданства, идет на пользу прежде всего хорошо образованным и обеспеченным людям из соседних со Швейцарией стран Западной Европы.

Барбара фон Рютте — юрист по образованию, специализируется на правовых вопросах, связанных с процессом предоставления гражданства, научная сотрудница Базельского университета. С момента вхождения в силу в 2018 году новой редакции Федерального закона об основах предоставления прав гражданства Швейцарии она заметила значительное снижение числа случаев натурализации лиц с паспортами стран, не входящих в ЕС и ЕАСТ.

SWI: Являются ли права гражданства «правом человека»?

Барбара фон Рютте: Это вопрос спорный. Всеобщая декларация прав человека отвечает на этот вопрос позитивно. Но в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод об этом ничего не сказано. Европейский суд по правам человека со своей стороны утверждает, что после достижения человеком определенной степени укоренённости и социальной интеграции возникает право претендовать на формальную принадлежность к данному сообществу. И это, как мне кажется, как раз и есть элемент «прав человека», коль скоро фактор гражданства оказывает влияние на все системно важные аспекты жизни любого человека.

SWI: Как известно, у швейцарского паспорта есть репутация документа, которого надо очень постараться получить. Деловое издание Business InsiderВнешняя ссылка включает Швейцарию в список «стран, гражданство которых получить труднее всего». Насколько такая оценка адекватна?

Барбара фон Рютте: Есть страны, где натурализация вообще фактически невозможна, например, в арабских странах Персидского залива, там гражданство есть лишь у небольшой доли населения. Но поскольку эти страны все равно не являются демократическими, то это, пожалуй, не столь и важно. Другой вопрос, насколько легитимными являются итоги референдумов и выборов, коль скоро правом голосовать и избирать по факту обладает только половина населения, как некоторых районах города Цюрих?

Это очень похоже на ситуацию в Швейцарии до 1971 года, когда женщины еще не имели права голоса на федеральном уровне. С другой стороны, что произойдет, если иностранцы станут большинством населения, как это опять же имеет место в арабских странах Персидского залива? В итоге можно сказать, что в списке демократических стран Швейцария, наряду с Люксембургом, Лихтенштейном и Японией, является страной, условия натурализации в которой и в самом деле являются наиболее строгими.

Деловое издание Business Insider включает Швейцарию в список «стран, гражданство которых получить труднее всего». KEYSTONE

SWI: Вы являетесь экспертом в области процесса натурализации, и при этом поддерживаете недавно выдвинутую «демократическую народную законодательную инициативу». Она выступает за то, чтобы иностранец получал право претендовать на получение паспорта уже после пяти лет постоянного проживания в стране, а не после 10, как сейчас. Как Вам удается сочетать политическую «позицию» и этику объективного научного исследования?

Барбара фон Рютте: Мой подход — всегда строго научный. Тот факт, что четверть населения Швейцарии не имеет права голоса, в долгосрочной перспективе в весьма заметной степени подрывает легитимность принимаемых в стране политических решений, и этот факт как раз и следует анализировать с научно-теоретической точки зрения.

SWI: Но можно ведь столь же строго научно возразить, что швейцарское гражданство — это особая привилегия именно потому, что оно дает куда более широкие, чем где бы то ни было, возможности влиять на демократические процессы и на принятие важных политических решений.

Барбара фон Рютте: Нечто похожее можно утверждать применительно и к другим странам. Существуют различные теории относительно того, является ли, скажем, Германия, которая в настоящее время вводит весьма прогрессивный порядок натурализации, менее или более демократичной страной, чем Швейцария, с учетом того, что немецкий паспорт позволяет в безвизовом режиме посещать на три страны больше, чем швейцарский. Так что меня не очень убеждают аргументы, которые обычно приводятся в подтверждение необходимости нам, в Швейцарии, иметь на пути натурализации более высокие барьеры, чем в других западноевропейских странах.

SWI: Тем не менее высокие барьеры в Швейцарии — это факт. Как вы думаете, с чем все-таки связано это обстоятельство? Может быть, с тем, что в некоторых кантонах Швейцарии решение о том, обладает ли данное лицо правом получить гражданство, принимается на общем собрании членов всего муниципального образования?

Барбара фон Рютте: Это на самом деле не юридический вопрос, но — да, именно так. Я считаю, что толкование гражданства в качестве привилегии опирается на тот факт, что, получив гражданство, вы еще и получаете право теперь высказывать своё мнение, а во многих кантонах и прямо решать, кому можно предоставить гражданство, а кому нет.

Но в целом натурализация — это административный, а не политический акт. Именно таково было решение Верховного суда в Лозанне от 2003 года, при этом он же постановил, что общее муниципальное собрание граждан данной общины, которое сначала обсуждает вопрос гражданства, а потом голосует по этому вопросу, эквивалентно по своему административному статусу обычным миграционным органам власти.

Существует также идея, что государство — это некий закрытый клуб, который может решать, кого он хочет видеть в числе своих членов, а кого нет. И если исходить из концепции фундаментальных прав человека, то в определенный момент и при определенных обстоятельствах исключение человека из этого клуба становится вполне даже нелегитимной мерой. То есть, конечно, если бы государство решило отказать в натурализации людям с черным цветом кожи или тем, кто является приверженцем иудаизма, то это было бы очевидно нелегитимно.

Но насколько законен тот факт, что иные семьи живут в Швейцарии в течение нескольких поколений, не имея при этом прав гражданства? Кроме того, на мой взгляд, в швейцарском законодательстве, регулирующем порядок предоставления прав гражданства, есть определенные механизмы, которые способны приводить к отказам в натурализации, носящим, по сути, дискриминационный характер.

Например, на паспорт не может претендовать тот, что получал или получает социальную помощь. Но у нас такие пособия к непропорционально большом количестве получают одинокие женщины. И если почти все такие одинокие женщины по факту лишены права подать ходатайство с просьбой о предоставлении прав гражданства, то тогда это обстоятельство становится вполне себе проблематичным.

SWI: Но ведь с 2018 года необходимый срок проживания для получения швейцарского паспорта составляет уже не 12, а 10 лет, то есть можно сказать, что одним барьером на пути к паспорту стало меньше?

Барбара фон Рютте: Первые итоговые данные относительно правоприменительной практики показывают, что сейчас процесс натурализации приобрел гораздо более избирательный характер. Говоря прямо, сейчас у нас натурализуются в основном образованные люди с высокими доходами из соседних со Швейцарией стран Западной Европы. Граждан «третьих» стран? Их стало скорее меньше, чем больше. Лиц, попавших в Швейцарию в качестве беженцев? Их тоже стало скорее меньше, чем больше.

SWI: С чем это связано?

Барбара фон Рютте: Это связано с тем, что теперь Вам, если вы хотите получить паспорт Швейцарии, необходимо иметь постоянный вид на жительство категории C (буква латинская, выдается на пять лет с правом продления. — Прим. ред. рус.). Языковые требования тоже были стандартизированы, кроме того, необходимо отвечать особым социальным критериям, то есть не сидеть «на социале».

SWI: Вы хотите сказать, что совершающаяся на федеральном уровне унификация норм и правил натурализации делает сам процесс получения гражданства менее справедливым?

Барбара фон Рютте: Нормы федерального уровня придают процессам натурализации более стандартизированный характер и в целом более справедливый. Но чем более подробными и едиными становятся эти правила, тем меньше в них остается «пространства для манёвра», которым как в позитивном, так и конечно и в негативном смысле, могли бы пользоваться (кантоны и общины).

Например, явным прогрессом является действующее с 2018 года положение, согласно которому процесс натурализации начинается на муниципальном уровне, потом идет уровень субъекта федерации (кантона) и только потом свое мнение высказывает федеральный центр. Раньше этот процесс выглядел в разных кантонах по-разному. И это уже прогресс.

Однако критерии владения языком и определение того, что есть «социально интегрированное лицо», теперь настолько подробны, что возможностей для гибкого подхода к вопросу, например, языка остаётся все меньше. Человек, всю свою жизнь проработавший на стройке или в клининговой службе, вполне способен поддержать повседневный разговор, но, возможно, он не сможет написать какой-то сложный текст на предлагаемом национальном языке. И сегодня такой человек, скорее всего, тест на знание языка не выдержит.

То есть нам необходимо решить, нужны ли нам только высококвалифицированные и состоятельные граждане? И что всё это означает для общества — политическая дискуссия на данную тему еще у нас и не начиналась. Потому что есть люди, живущие в бедности, и они де-факто лишены шансов на натурализацию. А это, как правило, люди с глобального Юга, это нехристиане с небелым цветом кожи. А если мы видим такие четкие тенденции, то это, безусловно, близко к дискриминации.

SWI: Успех процесса натурализации в Швейцарии в заметной степени зависит от региона, в котором Вы живете, то есть от общины, от кантона и только потом от страны в целом. В Швейцарии мы говорим в этом случае о так называемой «трехуровневой системе». Делает ли эта система Швейцарию особым случаем в мире, исключением из правил?

Барбара фон Рютте: Это именно так. В рамках других правовых систем нет деления правовых режимов получения гражданства на муниципальный уровень, уровень субъекта федерации и федерального центра, когда все они могут устанавливать свои собственные требования к лицам, претендующим на паспорт. На практике в некоторых странах, например в Германии, также существуют различные требования в зависимости от ответственного ведомства, но общие формальные правила натурализации везде одинаковы.

SWI: В мировой политической сфере в настоящее время наблюдается глобальный сдвиг в сторону, скажем так, большего «национализма». Наблюдается ли аналогичная международная тенденция в случае, когда речь идет о получении гражданства?

Барбара фон Рютте: За последние несколько лет в целом я наблюдала скорее тенденцию перехода к более мягким правилам натурализации, вплоть до нового Закона о натурализации в Германии, когда срок постоянного проживания в стране теперь там составляет 5 лет. Да и лишение прав гражданства теперь обставлено более жесткими критериями. Пока в странах Западной Европы, включая Швейцарию, гражданства лишаются в основном лица, подозреваемые в терроризме или участники боевых действий в составе иностранных армий.

Великобритания в этом смысле является печальным лидером. Там можно лишиться подданства, даже если в результате человек вообще становится лицом без гражданства. Так что мы наблюдаем резкую смену парадигмы. В 1950-е годы в Европе было принято решение исключить в будущем массовые лишения гражданства по примеру того, как гражданства в нацистской Германии лишались евреи. Но сейчас идея лишения гражданства возвращается, и в пользу такой практики призывают прежде всего правые националистические круги.

SWI: В Швейцарии регулярно случаются казусы, привлекающие к себе всеобщее внимание. Например, в 2017 году это было дело Фунды Йилмаз (Funda YilmazВнешняя ссылка), которой было отказано в паспорте, несмотря на то что она прожила в своем городе 18 лет, посещала там школу, имела работу и была даже помолвлена со швейцарцем. На собеседовании же ей задавали вопросы о её религиозных убеждениях и о мировоззрении родителей. Насколько вообще допустимы такие вопросы?

Барбара фон Рютте: Новая редакция законодательства о порядке предоставления прав гражданства предусматривает обязанность соискателя подтвердить своей подписью собственную приверженность ценностям Конституции. Но теперь мы ждем, пока Верховный суд в Лозанне не истолкует нам это положение и не определит, что есть эти «ценности». А до тех пор сюжеты, подобные этому, будут возникать постоянно. И да, не все такого рода вопросы вполне законны.

SWI: Кроме того, соискателей нередко просят показать степень своей осведомленности в местных реалиях, а эта «осведомленность» часто бывает более чем субъективным делом. Например, у вас могут спросить, как можно быстрее всего добраться от данной конкретной церкви до, скажем, Университета. Какова правовая основа такого рода вопросов?

Барбара фон Рютте: Это попытка проверить локальные связи претендента на паспорт. До определенного момента вполне законно проверять это, но если вопросы вам ставятся с этаким подвохом, то это уже может быть и произвол. Именно таким было решение Верховного суда в случае с человеком, у которого спросили про местный зоопарк и предложили потом уточнить, какие животные делили между собой самый большой вольер. А однажды я услышала такой вопрос: «Что вы видите, когда смотрите из окна поезда, находящегося в пути между Берном и Туном?».

SWI: Ничего себе! И каков же был правильный ответ?

Барбара фон Рютте: Я до сих пор сама не знаю. Может быть горы, поля, река Ааре? На самом деле любой ответ должен быть правильным, особенно если вопрос изначально был сформулирован настолько произвольным образом. В итоге община не захотела натурализовать этого человека. Но позже суд отменил это решение.

Оригинальный материал на немецком языке отредактировал Марк Ливингстон, оригинальный материал на русском языке подготовила и отредактировала русскоязычная редакция портала SWI Swissinfo.

Понравился материал? Хотите получать в большем объёме и чаще нашу самую свежую информацию, причем в полном соответствии с вашими личными предпочтениями? Тогда вы можете выбрать себе здесь информационную рассылку по душе.