Почему парламент Швейцарии не может отправить правительство в отставку?

Членов правительства Швейцарии, то есть федеральных министров, парламент избирает на четыре года и отправить весь кабмин в отставку при помощи вотума недоверия депутаты не могут. Peter Klaunzer / Keystone

Почему парламент Швейцарии не может вынести правительству страны вотум недоверия? Это же недемократично! Да, но то, что что на первый взгляд кажется нарушением правил демократии, имеет и свои преимущества, если только, конечно, вся политическая система в целом не дает правительству шанса сосредоточить слишком много власти в своих руках.

Членов правительства Швейцарии, федеральных советников, то есть федеральных министров, парламент избирает на четыре года, и отправить весь кабмин в отставку при помощи вотума недоверия депутаты не могут. Вроде бы перед нами «отлитая в граните» стабильность, и тем не менее такая система не делает Федеральный совет всесильным органом власти — скорее наоборот. Кабинет создавался в качестве инструмента «на подхвате» у парламента, поэтому-то и министры в Швейцарии официально даже называются не министрами, а всего лишь «советниками». Кроме того, в парламенте у кабинета нет постоянного большинства, обязанного автоматически его поддерживать, а принятый парламентом закон граждане могут оспорить на референдуме.

Напомним, что в следующем году подойдет к концу очередной легислатурный период и в стране пройдут очередные выборы федерального парламента — 246 депутатов двух его палат, малой, Совета кантонов, и большой, Национального совета (называть эти палаты верхней и нижней некорректно). Выборы в Национальный совет и в большинстве кантонов в Совет кантонов состоятся 24 октября 2027 года. Через несколько недель обе палаты соберутся на совместное заседание в формате Объединенного Федерального собрания, чтобы избрать на новый четырёхлетний срок семерых членов Федерального совета, правительства страны. Полное переизбрание Федерального совета назначено на 15 декабря 2027 года, и каждый раз в стране эти выборы становятся важнейшим политическим событием. За рубежом, правда, на него, как правило, никто не обращает ни малейшего внимания.

Переизбираются все!

Формально на переизбрание должны идти и действующие на тот момент министры. И, как правило, тот министр, который не подал добровольно в отставку, почти гарантированно получает продление своих полномочий ещё на четыре года. Парламент крайне редко отказывает кому-то из министров в новом сроке, обычно член Федерального совета сам решает, когда ему уйти в отставку, так что в Берне говорят, что «единственная свобода, которой обладает министр, — это решение о собственном уходе на заслуженный отдых». Ограничений на число переизбраний нет, в истории страны есть министры, которые проработали в кабинете кажущуюся вечность. Карл Шенк (Karl Schenk), например, проработал в Федеральном совете рекордные почти 32 года, с 1864 по 1895 год, и скончался, будучи действующим членом правительства. Но и гарантированного права остаться в должности ещё на четыре года тоже ни у кого нет.

Парламент крайне редко отказывает кому-то из министров в новом сроке, обычно министр Федерального совета сам решает, когда ему уйти в отставку, так что в Берне говорят, что «единственная свобода, которой обладает министр — это решение о своём уходе на заслуженный отдых». Peter Schneider / Keystone

Такова одна из особенностей швейцарской политической системы: Федеральный совет избирается парламентом с учетом неформальной «магической формулы», призванной обеспечить представительство в правительстве четырёх крупнейших политических сил страны. В основе этой формулы лежит простой принцип: три первых по числу голосов партии получают в кабинете по два кресла, четвертая партия получает один мандат. Сейчас по два места в кабинете имеют Швейцарская народная партия (SVP), Социал-демократическая партия (SP) и Либеральная партия (FDP), одно — партия «Центр» (Mitte).

При этом граждане напрямую Федеральный совет не избирают, а после его избрания парламентское большинство не может досрочно сместить правительство обычным вотумом недоверия. Для страны, которая гордится своими демократическими традициями, такая конструкция на первый взгляд может показаться странной. Однако швейцарская система устроена иначе, чем классические парламентские и президентские демократии. Правительство здесь избирается парламентом, но после избрания кабинет не зависит от поддержки парламентского большинства.

«Худшее из двух миров»?

При этом у страны нет и всенародно избираемого главы исполнительной власти с собственным политическим мандатом, нет и правительства, существование которого зависит от постоянного доверия парламентского большинства. «На первый взгляд может показаться, что здесь объединили худшее из двух миров», — говорит политолог Потсдамского университета Штеффен Гангхоф (Steffen Ganghof). В июле 2026 года он опубликовал исследованиеВнешняя ссылка, посвящённое этой довольно редкой гибридной модели. В политологии её называют assembly-independent government — правительством, получающим свои полномочия из рук парламента, но затем не зависящим от доверия парламентского большинства. Помимо Швейцарии, различные варианты такой системы существуют, например, в Бутане и Суринаме. По мнению Штеффена Гангхофа, такая конструкция швейцарского извода имеет ряд преимуществ.

Для сравнения он приводит Германию с её парламентской системой. Правительственная коалиция в Берлине, по его словам, постоянно должна думать о собственном выживании и о том, как «сделать так, чтобы все остались довольны», поскольку каждая входящая в правительство партия фактически способна заблокировать неприемлемое для неё решение, и поэтому политика часто сводится «либо к тупику, либо к поиску наименьшего общего знаменателя». Швейцарский Федеральный совет также представляет собой весьма широкую партийную коалицию, в которой представлены четыре крупнейшие политические силы страны. Однако отдельная партия или президент, который всё равно меняется каждый год и является «первым среди равных» коллег-министров, не обладают в правительстве правом вето. У президента есть только решающий голос в случае равенства голосов при голосовании в кабинете.

Читайте по теме:

Решения Федеральный совет принимает коллегиально, по возможности стремясь к консенсусу. После того как решение принято, все семь министров должны представлять его публично как единую позицию правительства, даже если при обсуждении кто-то из них и выступал против данного решения. Этот принцип стал одним из основных элементов швейцарского принципа «коллективного управления». При этом министры вынуждены постоянно учитывать, как их предложения будут восприняты за пределами салона, в котором обычно проходит еженедельное заседание Федерального совета. Правительство Швейцарии не может само окончательно определять содержание тех или иных законов. «Оно инициирует, предлагает, проводит консультации — но окончательного решения не принимает». Именно так в интервью газете Neue Zürcher Zeitung бывший Федеральный канцлер Швейцарии Вальтер Турнхерр, глава аппарата правительства, описывал роль Федерального совета.

А кстати:

Законы в стране принимает парламент, а потом некоторые из них могут быть вынесены на референдум. Поэтому правительству приходится под каждую крупную реформу искать себе большинство в обеих палатах. При этом постоянной правительственной коалиции, которая автоматически голосовала бы вместе с Федеральным советом, в Швейцарии нет. В зависимости от той или иной темы такое парламентское ad-hoc-большинство может складываться или левее, или правее центра, а потом сразу рассыпаться. Иногда возникают очень странные сочетания: инициативу «О нейтралитете», референдум по которой прошёл 27 сентября 2026 года, поддерживали одновременно часть национал-консервативных правых и отдельные коммунистические и пацифистские группы слева.

Штеффен Гангхоф называет такую систему «сложным мажоритаризмом» — complex majoritarianism. Речь идёт о том, что парламентские партии не образуют постоянный проправительственный блок и постоянную оппозицию, а формируют большинство заново в зависимости от конкретного вопроса. Это одна из предложенных Штеффеном Гангхофом интерпретаций швейцарской модели, которую чаще также описывают как консенсусную демократию на основе unheilige Allianzen, неожиданных и порой парадоксальных временных межпартийных союзов.

И наконец, не стоит забывать и самих граждан с их правом добиться проведения референдума. Факультативный референдум по решениям парламента используется сравнительно редко. Чтобы добиться его проведения по инициативе граждан, нужно собрать 50 тыс. действительных подписей в течение 100 дней с момента официальной публикации соответствующего законодательного акта.

С момента введения факультативного референдума в 1874 году и до конца 2025 года лишь 219 таких требований завершились проведением голосования, и только в 91 случае избиратели отвергли вынесенный на референдум закон. Но уже сама возможность народа оспорить решение заставляет парламент и правительство заранее учитывать интересы ведущих партий и групп интересов, способных собрать в обозначенный срок нужное число подписей и добиться голосования. «Каждый референдум в конечном счёте является выражением неудавшегося процесса поиска парламентского консенсуса», — утверждала ещё в 2023 году в интервью SWI swissinfo политолог Цюрихского университета Силья Хойзерманн.

Ограниченная власть правительства

По мнению Штеффена Гангхофа, независимость правительства от актуального парламентского большинства — это один из опорных элементов всей швейцарской политической системы. Но работать надлежащим образом этот механизм может только вместе с другими механизмами, ограничивающими исполнительную власть. К ним относится прямая демократия, а также пропорциональная система выборов Национального совета, которая способствует многопартийности и затрудняет появление в этой палате какого-то одного постоянного политического центра тяжести. Совет кантонов при этом избирается по правилам, устанавливаемым самими кантонами, и там почти везде действует мажоритарная система. «Но действительно решающее значение имеет правительство, построенное на принципе коллективного руководства», — считает Штеффен Гангхоф.

В Федеральный совет страны, как правило, проходят политики, приемлемые не только для собственной партии, но и для более широкого спектра политических сил. Но что произойдёт, если правительство вдруг действительно утратит доверие парламента и общества? Это довольно теоретический вопрос, и тем не менее. Ведь вотумом недоверия парламент отправить кабинет в отставку не сможет. Да, но зато после очередных федеральных выборов Объединённое Федеральное собрание теоретически может не переизбрать какого-то действующего министра. На практике за всю историю современного федеративного государства, то есть начиная с 1848 года, парламент лишь четыре раза отказал действующему члену Федерального совета в переизбрании. Последний такой случай произошёл в 2007 году с Кристофом Блохером, которого, в частности, критиковали за недостаточную коллегиальность.

Швейцарская модель не отменяет демократическую подотчётность правительства, она просто распределяет и структурирует её иначе

Как уже отмечалось, министры сами определяют момент своего ухода. В среднем член Федерального совета остаётся в должности около десяти лет. Однако Штеффен Гангхоф предупреждает: отсутствие вотума недоверия работает только в связке с остальными элементами, включая референдумы и пропорциональный принцип выборов Национального совета. «Без учета этих факторов такая модель может очень быстро приобрести явно недемократичный характер». В Бутане, например, правительство опирается на устойчивое парламентское большинство, а для его отставки требуется две трети голосов депутатов. По мнению Штеффена Гангхофа, это усиливает исполнительную власть. В Суринаме пропорциональная система избрания парламента сочетается с клиентелизмом и политическим торгом вокруг государственных ресурсов. Так что само по себе отсутствие вотума недоверия не гарантирует ни стабильной демократии, ни рассредоточения властных полномочий, всё зависит от того, какие другие институты ограничивают власть правительства.

Правительство без собственного курса?

У швейцарской системы есть и свои недостатки. Федеральный совет часто считается сравнительно слабым правительством, при этом власть всё равно в значительной степени сосредоточена в руках только семи человек. На это указывает политолог Женевского университета Паскаль Скиарини. По его словам, это всё же «довольно высокая степень концентрации власти». В прошлом в стране уже неоднократно предлагалось повысить прямую подотчётность правительства и начать избирать членов Федерального совета всенародным голосованием. Швейцарские избиратели, однако, все такие предложения отвергали. В последний раз этот вопрос выносился на референдум в 2013 году: против прямых выборов Федерального совета проголосовали 76,34% участников голосования.

Также по теме: некоторые фан-факты!

Одним из аргументов противников было опасение, что министры начнут больше думать о собственной популярности и переизбрании, чем о работе правительства. Не получили поддержки и другие предложения изменить конструкцию Федерального совета, например, идея ограничить число сроков для его членов или увеличить число министров в кабинете. Создание сильной президентской должности внутри Федерального совета Паскаль Скиарини также считает «чуждой швейцарским политическим традициям». Система этой страны исторически устроена так, чтобы, по его словам, не давать слишком много власти в руки одного человека.

Есть и другой уже фундаментальный недостаток. Федеральное правительство в Швейцарии возникает не по итогам предвыборной борьбы между двумя альтернативными политическими программами. Поэтому, говорит Штеффен Гангхоф, правительство в Швейцарии не «олицетворяет» собой какой-то определённый политический курс — если не считать таким курсом попытки поддержать стабильность в стране и обеспечить её преемственность. В экономической политике страны прослеживается довольно устойчивый общий курс: компании конкурируют на открытом международном рынке, а государство стремится обеспечивать им доступ на внешние рынки и к квалифицированным специалистам, поддерживает эффективную систему образования и научных исследований, устойчивость государственных финансов и в целом старается не перегружать экономику регулированием.

Это тоже можно считать неким общим курсом. Но так или иначе, избиратель, голосующий на парламентских выборах, не выбирает между двумя возможными правительствами и двумя готовыми программами на следующие четыре года. Штеффен Гангхоф считает, что это обстоятельство является одной из причин сравнительно низкой явки на выборах в Швейцарии. Однако низкую электоральную активность нельзя считать отсутствием демократии: у граждан Швейцарии есть референдумы и возможность участвовать в принятии политических решений между парламентскими выборами путем запуска народных инициатив. Да, парламент не может в любой момент отправить Федеральный совет в отставку, зато правительство не зависит от парламентского большинства и не обязано реализовывать его программу.

И наоборот: предложения кабмина должны каждый раз заново получать поддержку депутатов, причём некоторые решения затем могут быть оспорены избирателями на референдуме. Именно сочетание этих механизмов, а не само по себе отсутствие вотума недоверия, объясняет, почему швейцарская конструкция может работать как система с довольно устойчивым и одновременно сравнительно слабым федеральным правительством. Швейцарская модель не отменяет демократическую подотчётность правительства, она просто распределяет и структурирует её иначе.

Читайте также:

Перевод с английского. Русскоязычная версия под редакцией НК, ИП, АП.