Парламент отложил решение о формате голосования по соглашениям с ЕС

Швейцарский парламент, точнее, его малая палата Совет кантонов, пока не решил, понадобится ли для одобрения Третьего пакета двусторонних соглашений Швейцарии с Евросоюзом не только большинство голосов избирателей, но и большинство голосов кантонов. Keystone-SDA

Швейцарский парламент, точнее, его малая палата Совет кантонов, пока не решил, понадобится ли для одобрения Третьего пакета двусторонних соглашений Швейцарии с Евросоюзом не только большинство голосов избирателей, но и большинство кантонов. Решено, что сначала профильные парламентские комиссии должны подготовить отдельный законопроект по этому вопросу. Чтобы понять суть вопроса, нужно учесть одну важную особенность швейцарской системы прямой демократии.

Совет кантонов, малая палата швейцарского парламента, в четверг 11 июня пока не стал принимать окончательное решение по вопросу о том, какой тип референдума потребуется по Третьему пакету соглашений Швейцарии с ЕС (Bilaterale III). Главный вопрос состоит в том, достаточно ли будет для одобрения этого пакета документов обычного народного голосования на основе большинства голосов, или же для одобрения понадобится так называемое двойное большинство: большинство голосов избирателей по стране и большинство кантонов.

В четверг 11 июня 2026 года в Совете кантонов завершилась только предварительная процедурная дискуссия. Речь шла не о содержании соглашений с ЕС и не о политической оценке инструмента «двойного большинства», а о том, какие парламентские комиссии должны будут курировать эту тему дальше. После полуторачасовых весьма эмоциональных дебатов Совет кантонов 24 голосами против 20 решил сначала продолжить содержательное обсуждение вопроса о простом или двойном большинстве в Государственно-политической комиссии Совета кантонов (Staatspolitische Kommission des Ständerats, SPK-S).

Палата поддержала соответствующее процедурное предложение Даниэля Фесслера (Daniel Fässler, Mitte/AI), представителя партии «Центр» (кантон Аппенцелль-Внутренний). Государственно-политическая комиссия Совета кантонов, как ожидается, подробно займётся вопросом референдума в конце июня 2026 года. Сейчас на рассмотрении находятся три варианта. Правительство предлагает вынести пакет соглашений с ЕС на обычный факультативный референдум. В этом случае для голосования нужно было бы собрать соответствующее число подписей граждан, и в случае, если эта квота будет выполнена и если референдум состоится, то решение принималось бы простым большинством голосов избирателей. Большинство кантонов при таком варианте не требуется.

Подробнее:

Второй вариант — так называемый обязательный референдум, который обычно проводится в обязательном порядке по важному международному договору. Такой формат означал бы необходимость двойного большинства: за Третий пакет соглашений с ЕС должны были бы проголосовать и большинство граждан, и большинство кантонов. Третий вариант связан с предложением юриста Штефана Шмида (Stefan Schmid). Он указал на возможное противоречие между Федеральной конституцией Швейцарии и новым Третьим пакетом соглашений с ЕС, прежде всего в вопросе свободного перемещения между Швейцарией и ЕС физических лиц. В качестве выхода он предложил ввести в Конституцию своего рода переходную статью. Этот вариант хотят изучить обе государственно-политические комиссии парламента.

И кстати:

После предварительного рассмотрения в комиссии Совет кантонов, как ожидается, вернётся ко всему европейскому досье на осенней сессии 2026 года. Тогда речь должна пойти уже о Третьем пакете соглашений с ЕС в целом, включая вопрос о формате референдума. Окончательное решение парламента будет принято не раньше следующего 2027 года, когда этим вопросом займётся и Национальный совет, большая палата парламента. Исход дискуссий пока остаётся совершенно открытым.

Что такое большинство кантонов (Ständemehr)?

Чтобы понять суть спора вокруг соглашений Швейцарии с ЕС, нужно учитывать одну важную особенность швейцарской системы прямой демократии. На федеральных референдумах для победы иногда достаточно одного большинства, а иногда нужны два. Первое — это так называемое «народное большинство» (Volksmehr), то есть большинство всех голосов избирателей по стране. Оно требуется всегда. В некоторых случаях, однако, помимо народного большинства, требуется ещё и большинство кантонов. В немецком языке для этого используется термин Ständemehr. Упрощённо: это означает, что для победы на референдуме данный вопрос должен получить еще и большинство кантонов.

Технически система устроена при этом несколько сложнее: в Швейцарии 26 кантонов, однако при таком подсчёте учитываются только 23 кантональных голоса. Причина состоит в том, что шесть бывших полукантонов имеют только по половине кантонального голоса. Это Обвальден, Нидвальден, Базель-городской, Базель-сельский, Аппенцелль-Внутренний и Аппенцелль-Внешний. Для понимания: полукантон – это полноценный швейцарский субъект федерации, понятие «полукантон» просто напоминает, что исторически однажды он входил в состав более крупного кантона. Единственное следствие этой ситуации: один депутат в Совете кантонов и половина голоса в ходе голосования на основе принципа «двойного большинства».

Двойное большинство — то есть большинство голосов избирателей и большинство кантонов — требуется, когда голосование касается изменений Федеральной конституции или вступления Швейцарии в международные организации. Именно поэтому вопрос о формате голосования по новому пакету Третьему соглашений с ЕС и имеет столь большое политическое значение. Если будет достаточно только народного большинства, то исход голосования определят голоса избирателей по стране в целом. Если понадобится ещё и большинство кантонов, то для одобрения пакета соглашений потребуется куда более высокий порог поддержки. И тем самым шансы на успех всего пакета заметно снижаются.

Почему в Швейцарии существует такой инструмент, как «большинство кантонов»?

Механизм кантонального большинства кантонов был закреплён в Конституции Швейцарии в 1848 году после завершения Гражданской войны и создания современной страны для того, чтобы встроить в новое швейцарское федеративное государство сельские демократические католические кантоны, проигравшую упомянутую гражданскую войну, последнюю полномасштабную войну на территории Швейцарии, победу в которой одержали либеральные и протестантские кантоны. Тем самым Швейцария из союза государств превратилась в союзное государство, причем у субъектов федерации в распоряжении были самые широкие права автономии, включая и механизм «кантонального большинства».

Так же по теме:

Это была рука примирения, протянутая победителями в гражданской войне тем, кто эту войну проиграл. С целью примирения из США в Швейцарию был импортирован двухпалатный парламент в составе равноправных палат: Национальный совет, большая палата, представляющая население страны, и Совет кантонов, малая палата, в качестве парламентского представительства кантонов. Решения в парламенте принимаются только при условии полного согласия друг с другом обеих палат, это было сделано для того, чтобы кантоны с многочисленным населением не переголосовывали постоянно кантоны с малочисленным населением. Тем самым у малых католических кантонов в руках имеется фактически право вето.

За что критикуют большинство кантонов?

Критика есть, и она имеет смысл. Такая система ведет к тому, что один голос избирателя из кантона Аппенцелль-Внешний сегодня «весит» примерно в 50 раз больше, чем голос избирателя из Цюриха. «Кантональное большинство – это история не про демократию, а про федерализм, о том, чтобы малые, консервативные кантоны имели в своих руках действенный инструмент защиты своих интересов». На это указывает профессор политологии Бернского университета Адриан Фаттер (Adrian Vatter).

Но, с другой стороны, этот механизм ослабляет принцип демократического равенства, кроме того, в структурно менее выгодном положении оказываются города и вообще урбанизированные регионы и кантоны: там живёт много избирателей, но при подсчёте голосов на основе принципа «кантонального большинства» их политический вес автоматически урезается. По оценкам ряда исследователей, из-за этого относительно меньшую силу имеют голоса женщин, молодежи, а также франкоязычных кантонов (плюс голоса одного италоязычного кантона Тичино).

Как реально влияет принцип Ständemehr на политический процесс?

Поскольку принцип кантонального большинства придаёт голосам малых кантонов дополнительный вес, при проведении референдумов на федеральном уровне он, как правило, дает некоторое преимущество консервативно настроенным избирателям. А как раз в малых кантонах Центральной Швейцарии именно они и задают тон в сфере политики. В последний раз эта закономерность проявилась при голосовании по инициативе о социально ответственном бизнесе. Тогда большинство избирателей — почти 51%, что по швейцарским меркам означает отсутствие в стране единого мнения по данному вопросу — поддержало эту инициативу. Однако большинство кантонов проголосовало против. После чего инициатива отправилась в архив. Тем не менее случаев, когда важный законопроект проваливался исключительно из-за мнения большинства кантонов, в швейцарской истории немного.

Начиная с 1848 года на федеральные референдумы было вынесено 702 вопроса, и только 10 из них были отклонены именно потому, что не смогли преодолеть этот барьер. При этом в сфере внешней политики принцип кантонального большинства может иметь воистину судьбоносное значение. Показательный пример — историческое голосование 1992 года о присоединении Швейцарии к Европейскому экономическому пространству (ЕЭП). Тогда проект был отклонён и большинством избирателей, и большинством кантонов. Но на уровне кантонов отказ был гораздо более убедительным, тогда как народ опять же был расколот по этому вопросу практически ровно пополам: против вступления в ЕЭП проголосовали 50,3% избирателей, а вот среди кантонов расклад был совсем другим: 18 кантонов высказались против и только пять — за.

Швейцарские политологи Рахель Фрайбургхаус (Rahel Freiburghaus) и Адриан Фаттер (Adrian Vatter) недавно подсчитали, насколько выше должна была бы быть поддержка ЕЭП среди избирателей, чтобы в 1992 году сторонники вступления в Еврозону смогли получить не только народное большинство, но и большинство кантонов. Их расчёт строится на следующем допущении: если бы доля голосов «за» выросла во всех кантонах примерно одинаково, то для преодоления кантонального барьера сторонникам ЕЭП понадобилась бы поддержка 59,6% избирателей по стране. Из этого они делают вывод применительно и к пакету Bilaterale III — новым двусторонним соглашениям Швейцарии с Евросоюзом: чтобы надёжно обеспечить себе большинство кантонов, сторонникам этих соглашений, вероятно, понадобилось бы добиться квалифицированного народного большинства по меньшей мере в 55%.

Почему в случае с Третьим пакетом (Bilaterale III) соглашений с ЕС принцип кантонального большинства вдруг стал едва ли не судьбоносным вопросом?

Дело в том, что если для одобрения пакета соглашений Bilaterale III потребуется еще и большинство кантонов, то политический порог для них фактически повысится примерно на пять процентных пунктов. В швейцарской системе прямой демократии 5% — это огромное число: в последние годы многие референдумы федерального уровня заканчивались с минимальной разницей голосов за и против, порой эта разница составляла даже доли процента. Именно поэтому столь остро встал сейчас и вопрос формата будущего голосования по Третьему пакету соглашений с ЕС. Формально спор идёт о процедуре, но на практике речь идет о все том же вопросе: как и в каком формате Швейцарии следует сотрудничать с ЕС.

И если к народному большинству добавится ещё и кантональное, то исход голосования по Bilaterale III станет гораздо более непредсказуемым, что, разумеется, радовало бы всех тех, кто выступает в Швейцарии против дальнейшего институционального сближения с Европой. Именно поэтому противники новых соглашений с ЕС и настаивают на двойном большинстве. Если же будет достаточно только народного большинства, то преимущество было бы на стороне сторонников этих соглашений, так как им было бы легче выиграть это голосование. Однако этот спор не сводится только к политической тактике и только к вопросу отношений с ЕС. У обеих сторон есть и содержательные аргументы в плане того, как должна работать сама по себе швейцарская демократия. При этом одновременно ставится и еще один принципиальный вопрос: должен ли Третий пакет соглашений с ЕС считаться обычным международным договором, который можно вынести на факультативный референдум, или он настолько кардинально затрагивает всё устройство страны, что он требует более прочной демократической легитимации.

Почему правительство Швейцарии не считает необходимым применять принцип «двойного большинства»?

Федеральный совет предлагает вынести пакет Bilaterale III на факультативный референдум, то есть ограничиться простым народным большинством и не требовать большинства кантонов. Обосновывая это политическое решение, член Федерального совета и глава МИД Иньяцио Кассис (Ignazio Cassis) сам признавал, что такое решение носит и в какой-то степени тактический характер. Иными словами, правительство хочет выбрать такой формат голосования, при котором у новых соглашений с ЕС будет больше шансов пройти горнило референдума.

При этом Федеральный совет ссылается на два предыдущих пакета двусторонних соглашений с Евросоюзом — Bilaterale I и Bilaterale II. Они тоже не выносились на обязательный референдум с требованием двойного большинства. Однако здесь есть важная политическая деталь: вступление в Шенген и Дублин, а это были вопросы, входившие в пакет Bilaterale II, в 2005 году не преодолели бы барьер кантонального большинства, если бы такой барьер тогда применялся. И тогда Швейцария сейчас не была бы членом Шенгенского соглашения (безвизовые путешествия), и она не вступила бы и в Дублинский механизм регулирования трансграничной миграции.

Сейчас правительство Швейцарии опирается на формально-юридические аргументы и исходит из того, что новые соглашения с ЕС не ведут к качественной и глубокой перестройке всего швейцарского государственного устройства и не затрагивают конституционный порядок страны. Именно поэтому, по мнению Федерального совета, для пакета Bilaterale III достаточно факультативного референдума и простого народного большинства.

Есть ли контраргументы?

Такие контраргументы есть. Даже если швейцарская Конституция прямо этого не предписывает, но на практике международный договор может быть вынесен на обязательный референдум, если этот договор имеет весомое конституционно-правовое значение. В таком случае говорят об «обязательном референдуме по международному договору особого типа» (Staatsvertragsreferendum «sui generis»). Именно к такому типу референдума, например, было отнесено голосование 1992 года о вступлении Швейцарии в Европейское экономическое пространство (ЕЭП). Нечто подобное имело место в 1920 году, когда Швейцария решала вопрос о вступлении в Лигу Наций, предшественницу ООН.

Также по теме:

Применительно к новым соглашениям с ЕС некоторые специалисты по государственному праву утверждают, что Bilaterale III все-таки существенно меняют конституционно-правовое устройство Швейцарии. По их логике, речь идёт не просто об обычном международном договоре, а о договорном пакете, который затрагивает саму архитектуру швейцарского государства и его правопорядка. Именно поэтому, считают сторонники этого подхода, новые соглашения следует рассматривать в качестве субстанционального вмешательства в швейцарский конституционный порядок, коль скоро они будут влиять на внутренний правовой порядок страны не только один раз, в момент одобрения, а и в дальнейшем — через правоприменительные механизмы. Но если такой пакет соглашений по природе своей и по своему характеру очень близок к пакету поправок к Конституции, то и демократический порог для него должен быть таким же, как и для обычных конституционных поправок. А это означает применение принципа «двойного большинства»: то есть за Третий пакет соглашений Швейцарии с ЕС должны были бы проголосовать и большинство избирателей по стране, и большинство кантонов.

Дополнительный материал: Бальц Ригендингер.

Подробнее:

Как мы применяем ИИ

Русскоязычная версия материала создана с использованием систем искусственного интеллекта (таких как Deepl или Google Translate), затем адаптирована для целевой аудитории и прошла тщательную редакционную обработку и проверку журналистами SWI swissinfo.ch. Использование инструментов автоматического перевода дает нам время для написания большего количества оригинальных аналитических статей. Подробнее по ссылке в этом материале.