Влияют ли швейцарские избиратели на внешнюю политику страны?

Прямая демократия, говорит Сабрина Ник (Sabrina Nick) из аналитического центра foraus, позволяет гражданам «напрямую влиять на степень интеграции Швейцарии в надгосударственные структуры. Illustration: Kai Reusser, Swissinfo

Редко какая страна даёт своим гражданам возможность напрямую высказываться по ключевым вопросам внешней политики, например, о вступлении в ООН или о торговле оружием. Швейцария относится именно к таким странам. Хорошо это или плохо? 

Обычно внешняя политика в демократических странах относится к сфере ответственности правительства, профессионального дипломатического аппарата и экспертов. Граждане чаще всего влияют на внешнеполитический курс своей страны лишь косвенно, голосуя за партии и политиков, которые ближе всего выражают их взгляды. В Швейцарии такая система тоже существует. Согласно Конституции страны, за внешнюю политику отвечает Федеральный совет (Bundesrat), правительство в составе семи равноправных членов. Однако особенность Швейцарии состоит в том, что наряду с коллективным руководством в лице правительства здесь действует ещё и система прямой демократии.

Какую роль швейцарские избиратели играют при формировании основ внешней политики?

Даже во многих демократических странах плебисцит по внешнеполитическому вопросу, например голосование в Великобритании о выходе из ЕС, остаётся исключительным событием. Таково мнение юриста и члена правления швейцарского аналитического Центра по вопросам внешней политики forausВнешняя ссылка Сабрины Ник (Sabrina Nick). В Швейцарии, напротив, по её словам, общенациональные референдумы, которые следует отличать от плебисцитов, проходят четыре раза в год. Чаще всего они касаются вопросов внутренней политики, но время от времени граждане голосуют и по крупным внешнеполитическим темам, и по внутренним вопросам, которые имеют прямые последствия для отношений Швейцарии с другими странами.

Для небольшого государства, «плотно интегрированного в мировую экономику», такая форма демократии означает, что граждане могут напрямую влиять на степень интеграции своей страны в наднациональные процессы и структуры.

По каким ключевым вопросам внешней политики голосовали швейцарские граждане в истории?

Некоторые из самых важных внешнеполитических решений последних десятилетий, определявших место Швейцарии на мировой арене, в самом деле были приняты народом на референдуме. Так было, например, с вопросом о вступлении страны в Организацию Объединённых Наций (ООН). Швейцария не была членом ООН, хотя европейская штаб-квартира ООН появилась в Женеве сразу вскоре после окончания Второй мировой войны. Вопрос о вступлении Швейцарии в ООН впервые вынесли на голосование только в 1986 году и тогда три четверти избирателей отвергли эту перспективу из опасения, что принадлежность к ООН будет противоречить швейцарскому нейтралитету. Одобрили вступление страны в ООН большинством в 54,6% граждане лишь в 2002 году в уже совершенно ином историческом и внешнеполитическом контексте.

Агитационные плакаты сторонников и противников вступления Швейцарии в ООН перед общенациональным голосованием 2002 года. Keystone-SDA

Правительство тогда отдельно подчёркивало уникальность этого решения: Швейцария, по его словам, стала единственной страной в мире, вступившей в ООН по итогам всенародного референдума. Сабрина Ник считает, что, возможно, самым важным внешнеполитическим голосованием в современной истории Швейцарии было решение 1992 года о неприсоединении к Европейскому экономическому пространству (EEA). Многие этот шаг рассматривали тогда в качестве возможного этапа на пути к будущему членству страны в Европейском союзе.

Однако швейцарские избиратели микроскопическим большинством голосов в 50,3% отвергли этот вариант, что, по словам Сабрины Ник, «фундаментально изменило» характер отношений Швейцарии с ЕС. Страна выбрала другой, так называемый «билатеральный» (двусторонний) формат кооперации с Брюсселем, заключив на данный момент (июнь 2026 года) два пакета так называемых секторальных соглашений, давших ей доступ к единому европейскому рынку без необходимости формального вступления в Евросоюз. Позднее избиратели одобрили на референдумах отдельных соглашений «билатерального» характера, в том числе, они высказались за присоединение к Шенгенскому и Дублинскому соглашениям.

По словам Сабрины Ник, эти голосования позволили швейцарцам напрямую сказать себе и окружающим: «Мы готовы к более тесному сотрудничеству с Европой в вопросах личной мобильности, предоставления убежища и безопасности, но мы предпочитаем и дальше следовать в сфере отношений с ЕС проверенным «билатеральным путём». Одобрив позже увеличение масштабов финансового вклада в бюджет европейского пограничного агентства Frontex, они еще раз продемонстрировали специфически швейцарский подход к выстраиванию внешней политики страны на европейском направлении: прагматическая интеграция без политического союза.

Голосуют ли швейцарцы по всем вопросам внешней политики?

Со временем швейцарские избиратели получили возможность высказываться и по многим другим вопросам, связанным с внешней политикой: от соглашений о свободной торговле с теми или иными странами до регулирования трудовой иммиграции. Один из самых известных примеров — одобренная в 2014 году так называемая «инициатива против массовой иммиграции». За последние полвека швейцарские граждане регулярно голосовали по самым разным инициативам, связанным с иммиграцией и предоставлением убежища.

Как правило, на такие референдумы выносились инициативы, предлагавшие тем или иным способом ограничить долю иностранцев в структуре населения страны. Реже, но всё же на голосование выносились и предложения, наоборот, смягчить миграционную политику. Это вовсе не значит, что буквально каждое внешнеполитическое решение в Швейцарии автоматически выносится на референдум. Но иногда граждане требуют такой возможности и в итоге получают её. Так, в своё время в Швейцарии разгорелся острый спор о том, следовало ли при заключении соглашения о свободной торговле с Китаем, подписанного в 2013 году, настаивать на включении в него положений о правах человека.

После этой дискуссии правительство решило, что все будущие новые соглашения о свободной торговле можно будет выносить на референдум. В гораздо меньшей степени граждане могут влиять на то, как Швейцария расходует за рубежом средства из федерального бюджета. По словам Сабрины Ник, бюджетные решения парламента, в отличие от федеральных законов, конституционных поправок или некоторых международных договоров, обычно нельзя вынести на народное голосование с использованием обычного механизма референдума.

Именно поэтому парламент смог недавно сократить финансирование международного сотрудничества и помощи развитию, направив дополнительные средства на оборону, несмотря на то что многие в обществе выступали за увеличение швейцарской помощи странам так называемого Глобального Юга. Похожая логика проявилась и в вопросе закупки в США боевых самолётов нового поколения. В 2020 году избиратели очень небольшим большинством в 50,1% одобрили кредит в 6 млрд франков на покупку истребителей F-35. Позднее выяснилось, что самолёты обойдутся стране заметно дороже, но призывы провести новое голосование по дополнительным расходам правительство отклонило и вместо этого решило сократить число закупаемых в США истребителей, с тем чтобы остаться «в пределах сметы, одобренной народом».

Прямая демократия осложняет внешнюю политику?

Да. И это, наверное, одна из слабых сторон прямой демократии. Главная из них, по словам Сабрины Ник, — непредсказуемость. Итог голосования далеко не всегда можно заранее чётко просчитать. Непредсказуемость результатов становится источником проблем не только для самих избирателей, как показала история с закупкой новых боевых самолётов, но и для зарубежных партнёров Швейцарии. «Европейский союз сталкивался с такой ситуацией уже не раз, — говорит Сабрина Ник. — Переговоры со Швейцарией близки к соглашению, и вдруг какая-нибудь ассоциация заявляет: а нам это не подходит, после чего вроде бы уже достигнутая договорённость оказывается под угрозой проведения референдума. Для иностранных партнёров прямая демократия может быть довольно сложным фактором».

Результаты народного голосования могут также поставить Швейцарию в трудное положение с точки зрения её международных обязательств. Так произошло после голосования 2014 года по уже упомянутой «инициативе против массовой иммиграции», которая требовала ввести для работников из стран ЕС миграционные квоты, похожие на те, что сейчас действуют в отношении граждан так называемых третьих стран, например бывших советских республик. Инициатива прошла тогда минимальным большинством в 50,3%. После этого правительству потребовались годы, чтобы найти способ ограничить доступ иностранцев к швейцарскому рынку труда и при этом не нарушить положения соглашения о свободе передвижения с Европейским союзом.

Такой способ в итоге был найден: Швейцария ввела принцип «внутреннего предпочтения» при приёме на работу. Но, по словам Сабрины Ник, это голосование высветило и ещё одну проблему: по такой сложной теме, как миграция, очень трудно заранее объяснить гражданам все возможные последствия того или иного решения. Ещё труднее эти последствия предугадать и сделать так, чтобы эмоциональная риторика не слишком сильно влияла на выбор избирателей.

В чём преимущества прямого участия граждан во внешней политике?

У права граждан напрямую высказываться по политическим вопросам есть и сильные стороны. Как говорит Сабрина Ник, возможность оспорить решение политиков с помощью инструментов прямой демократии заставляет власть заранее широко консультироваться со всеми заинтересованными сторонами и проверять, действительно ли её позиция опирается на широкий политический и общественный консенсус. «Поэтому всё, о чём Швейцария потом договаривается на международном уровне, имеет под собой очень прочную основу», — объясняет Сабрина Ник.

Кроме того, стремление избежать референдума заставляет политиков лучше информировать граждан и объяснять им логику своих решений. А если решение всё же выносится на голосование и получает одобрение народа, это обеспечивает ему более прочную долгосрочную легитимность. Так было, например, со вступлением Швейцарии в ООН: после того как народ принял это решение, его уже трудно поставить под сомнение. По словам Сабрины Ник, такой необычно высокий уровень демократической легитимности — в мировой практике большая редкость.

Как мы используем ИИ

Русскоязычная версия материала создана с использованием систем искусственного интеллекта (таких как Deepl или Google Translate), затем адаптирована для целевой аудитории и прошла тщательную редакционную обработку и проверку журналистами SWI swissinfo.ch. Использование инструментов автоматического перевода дает нам время для написания большего количества оригинальных аналитических статей. Подробнее по ссылке в этом материале.