Como a democracia direta molda a política externa da Suíça

A democracia direta, afirma Sabrina Nick, do foraus, «permite aos cidadãos influenciar diretamente, ou limitar, a integração [da Suíça]» no sistema internacional. Illustration: Kai Reusser, Swissinfo

A Suíça é uma das poucas democracias do mundo em que a população pode decidir diretamente sobre temas centrais de política externa. Questões como a adesão à ONU já foram submetidas ao voto popular, reforçando a legitimidade das decisões, mas também criando desafios.

Na maioria das democracias, elaborar a política externa é prerrogativa do governo e das pessoas contratadas para assessorá-lo. O meio mais próximo do qual os cidadãos dispõem, para influenciar essa política, é votando em quem melhor representa suas visões.

Na Suíça, isso é verdade até certo ponto. De acordo com a Constituição, o Conselho Federal (órgão executivo composto por sete membros) é responsável pelas relações exteriores do país. O que distingue a Suíça é seu sistema de democracia direta.

Que papel têm os eleitores nas relações exteriores?

A realização de um referendo sobre política externa, como a votação do Brexit no Reino Unido, é uma exceção na maioria das democracias, afirma Sabrina Nick, advogada e membro do conselho do ForausLink externo, um think tank (centro de estudos) suíço focado em política externa. Na Suíça, por outro lado, são realizadas votações em todo o país várias vezes por ano. E, embora essas votações geralmente digam respeito a assuntos internos, pode acontecer de os cidadãos votarem sobre uma questão importante de política externa ou sobre temas internos que reverberam no âmbito da diplomacia.

Em um país pequeno, que está “profundamente integrado economicamente ao mundo”, diz Nick, essa forma de democracia “permite que os cidadãos influenciem – ou limitem – de maneira direta a integração internacional”.

Que questões relevantes da política externa foram à voto?

Algumas das decisões mais importantes que afetaram a posição da Suíça no mundo nas últimas décadas passaram, em primeiro lugar, pelo julgamento da opinião pública.

Esse foi o caso da adesão do país às Nações Unidas, que estabeleceram sua sede europeia em Genebra logo após a Segunda Guerra Mundial. Apenas 40 anos mais tarde, em 1986, a questão da adesão voltou a ser discutida. Naquele momento, 75% dos eleitores suíços rejeitaram a adesão à ONU, principalmente por temerem que isso prejudicasse a neutralidade do país. Isso permaneceu até 2002, quando, em outra votação nacional, a adesão foi aprovada por uma maioria de 54,6%.

Cartazes de campanha concorrentes dos campos do «sim» e do «não» no referendo nacional de 2002 sobre se a Suíça deveria tornar-se membro da ONU. Keystone-SDA

O governo reiterouLink externo o caráter singular dessa abordagem, destacando que a Suíça havia sido o único país a aderir à ONU por meio de uma iniciativa popular.

Para Nick, a votação que talvez tenha tido maior impacto na política externa suíça nos tempos modernos foi a decisão de 1992 sobre a adesão ao Espaço Econômico Europeu (EEE), considerada um trampolim para a adesão à União Europeia. A rejeição, por uma maioria mínima de 50,3%, “reformulou fundamentalmente” as relações entre a Suíça e a UE, afirma Nick. Isso pavimentou o caminho para que a Suíça negociasse uma série de acordos bilaterais em troca do acesso ao mercado único da UE.

Posteriormente, os eleitores aprovaramLink externo várias dessas propostas nas urnas, incluindo a adesão ao Espaço Schengen de fronteiras abertas, que abrange 29 países da Europa. Essas votações, afirma Nick, foram uma forma “de o povo suíço dizer: ‘Vamos aprofundar a cooperação com a Europa em termos de mobilidade, asilo e segurança’, e de confirmar a via bilateral [das relações com a UE]”. A aprovação de Schengen e o aumento do financiamento para a agência de fronteiras da UE, a Frontex, em particular, demonstram uma abordagem tipicamente suíça de “integração pragmática sem união política”, acrescenta a advogada.

Os eleitores votam todas as questões da política externa?

Ao longo do tempo, os eleitores suíços têm se pronunciado sobre muitos outros aspectos relacionados à política externa, desde a aprovação de acordos de livre comércio até a limitação da imigração. Isso, no entanto, não significa que todas as decisões políticas sejam automaticamente submetidas à votação.

No caso do comércio, por exemplo, o governo passou a permitir que todos os novos acordos fossem contestados por meio de referendo somente após a eclosão de um intenso debate sobre direitos humanos, quando China e Suíça assinaram um Acordo de Livre Comércio em 2013.

No que diz respeito à imigração, cidadãs e cidadãos suíços foram às urnas diversas vezes na segunda metade do século passado, sobretudo graças a iniciativas populares apresentadas por grupos de interesse e partidos políticos, que lutavam para impor um limite à população de origem estrangeira ou, em casos mais raros, flexibilizar a política migratória.

A influência direta dos eleitores tem sido relativamente limitada no que diz respeito à forma como o país gasta seus recursos no exterior. Segundo Nick, a lei torna difícil contestar, por meio de votação popular, as decisões tomadas pelo Parlamento sobre o orçamento nacional. Por isso, os cortes do Parlamento no orçamento da cooperação para o desenvolvimento, a fim de ampliar os gastos com defesa, ocorreram apesar do forte apoio da população à ajuda aos países do Sul Global.

Da mesma forma, embora uma maioria muito estreita (50,1%) tenha aprovado, em 2020, um orçamento de seis bilhões de francos para a compra de novos caças, esse montante aumentou substancialmente desde então. O governo rejeitou os apelos por uma nova votação popular sobre os custos adicionais, optando, em vez disso, por reduzir o número de caças F-35 que seriam comprados dos Estados Unidos, a fim de permanecer “dentro dos limites do volume financeiro aprovado pela população”.

Quais são os limites da democracia direta suíça na elaboração da política externa?

O sistema de democracia direta tem suas desvantagens. A principal delas é a imprevisibilidade, diz Nick. Não há nem de longe uma garantia de resultados, não apenas para os eleitores – como mostra a compra dos caças –, mas também para parceiros internacionais.

“A UE já passou por isso várias vezes”, aponta Nick. “Estamos prestes a chegar a um acordo [com a Suíça] e, de repente, uma associação de trabalhadores diz que isso não vai funcionar para nós”, e o acordo acaba sendo submetido a um referendo. “Portanto, para os parceiros estrangeiros, a democracia direta pode ser bastante complicada”, completa a advogada.

Os resultados das votações também podem colocar um país em conflito com suas obrigações internacionais. Isso ocorreu após a votação realizada na Suíça em 2014 sobre uma iniciativa para “cessar a imigração em massa”, que previa a imposição de cotas para trabalhadores da UE. A iniciativa foi aprovada por uma maioria apertada de 50,3%. O governo levou anos para encontrar uma maneira de restringir o acesso de estrangeiros ao mercado de trabalho sem violar o Tratado de Livre Circulação assinado com a UE.

A votação sobre a imigração em massa, diz Nick, também mostra a dificuldade de explicar ao público – e ainda mais de antecipar – todas as consequências de uma iniciativa sobre um tema tão complexo como a migração, e de impedir que discursos emocionais influenciem a decisão dos eleitores.

Quais são as vantagens do voto popular?

A participação popular tem também seus pontos positivos. O fato de cidadãs e cidadãos suíços terem a possibilidade de contestar uma política, por meio da democracia direta, leva as autoridades a consultar amplamente as partes interessadas, “a fim de assegurar que sua posição resulte realmente de um consenso”, afirma Nick. “Portanto, tudo o que a Suíça negocia internacionalmente é sólido, pois […] as necessidades da população foram levadas em consideração”, acrescenta a advogada.

Ela aponta que a vontade de evitar um desafio nas urnas também obriga os formuladores de políticas públicas a manter as cidadãs e os cidadãos informados e a explicar suas decisões.

E se uma decisão tiver de ser submetida ao voto popular, obter esse selo de aprovação do público significa “uma aceitação mais sólida em longo prazo, como a votação para aderir à ONU – uma vez decidida, ela não será abalada”.

“Esse nível excepcionalmente alto de legitimidade democrática”, acrescenta Nick, “é bastante único no mundo”.

Edição: Tony Barrett/vm/ac

Adaptação: Soraia Vilela