Wie viel Mitspracherecht hat das Schweizer Stimmvolk in der Aussenpolitik?

"Die direkte Demokratie", so Sabrina Nick von Foraus, "ermöglicht es den Bürgern, die Integration [der Schweiz] in das internationale System direkt zu beeinflussen oder einzuschränken". Illustration: Kai Reusser, Swissinfo

Es gibt nur wenige Länder, die ihre Bevölkerung direkt über die wichtigsten aussenpolitischen Themen der Zeit mitentscheiden lassen, sei es der Beitritt zu den Vereinten Nationen oder der Warenhandel mit einer anderen Nation. Die Schweiz ist eines dieser Länder – mit allen Konsequenzen.

In den meisten Demokratien obliegt die Aussenpolitik der Regierung und ihren Berater:innen. Die Bürger:innen können politische Entscheidungen in erster Linie dadurch beeinflussen, dass sie diejenigen wählen, die ihre Ansichten am besten vertreten.

In der Schweiz trifft dies bis zu einem gewissen Grad zu. Laut Verfassung ist der Bundesrat für die Aussenpolitik des Landes zuständig. Was die Schweiz jedoch besonders macht, ist ihr System der direkten Demokratie.

Welche Rolle spielt das Schweizer Stimmvolk in der Aussenpolitik?

Referenden über aussenpolitische Themen, wie etwa die Brexit-Abstimmung im Vereinigten Königreich, sind in den meisten Demokratien die Ausnahme, so Sabrina Nick, Juristin und Vorstandsmitglied des Schweizer Thinktanks zur Aussenpolitik ForausExterner Link.

In der Schweiz hingegen finden landesweite Abstimmungen mehrmals jährlich statt. Und obwohl es dabei häufig um innenpolitische Angelegenheiten geht, stimmen die Bürger:innen gelegentlich auch über wichtige aussenpolitische Fragen oder innenpolitische Themen mit diplomatischen Auswirkungen ab.

In einem kleinen Staat, der «stark wirtschaftlich in die Welt integriert» ist, so Nick, «ermöglicht diese Form der Demokratie den Bürgerinnen und Bürgern, die internationale Integration direkt zu beeinflussen – oder einzuschränken».

Über welche aussenpolitischen Schlüsselfragen haben die Schweizer:innen abgestimmt?

Einige der wichtigsten Entscheide der letzten Jahrzehnte über die Positionierung der Schweiz in der Welt wurden der Bevölkerung zur Abstimmung vorgelegt.

Dies galt auch für die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen, die unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg ihren europäischen Hauptsitz in Genf errichtet hatten. Erst 40 Jahre später, 1986, kam die Frage eines Beitritts auf.

Drei Viertel der Schweizer Stimmberechtigten lehnten die UNO-Mitgliedschaft ab, vor allem aus Sorge um die Neutralität des Landes. Erst 2002, in einer weiteren landesweiten Abstimmung, votierten sie mit einer Mehrheit von 54,6% dafür.

Konkurrierende Wahlplakate der Befürworter und Gegner im Rahmen der landesweiten Volksabstimmung von 2002 über den Beitritt der Schweiz zur UNO. Keystone-SDA

Die Regierung unterstrich den einzigartigen Charakter dieses Vorgehens und wies darauf hin, dass die Schweiz das einzige Land sei, das der UNO nach einer Volksabstimmung beigetreten seiExterner Link.

Für Nick war die vielleicht folgenreichste Abstimmung zur Schweizer Aussenpolitik der Neuzeit der Entscheid von 1992 über den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR)Externer Link, der als Sprungbrett für eine EU-Mitgliedschaft galt.

Die Ablehnung mit einer hauchdünnen Mehrheit von 50,3% habe die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU «grundlegend verändert», so Nick. Sie ebnete der Schweiz den Weg für die Aushandlung einer Reihe bilateraler Abkommen als Gegenleistung für den Zugang zum EU-Binnenmarkt.

Die Bevölkerung stimmte anschliessend mehreren dieser Vorlagen zuExterner Link, darunter dem Beitritt zum Schengen-Raum mit offenen Grenzen, der 29 Länder in Europa umfasst.

Diese Abstimmungen, so Nick, seien eine Möglichkeit für das Schweizer Volk gewesen, zu sagen: «Lasst uns in den Bereichen Mobilität, Asyl und Sicherheit enger mit Europa zusammenarbeiten», und den bilateralen Weg [in den Beziehungen zur EU] zu bekräftigen.

Die Zustimmung zu Schengen und insbesondere die Erhöhung der Mittel für die EU-Grenzschutzagentur Frontex zeugen von einem typischen Schweizer Ansatz der «pragmatischen Integration ohne politische Union», fügt die Juristin hinzu.

Stimmen die Schweizer:innen über alle aussenpolitischen Angelegenheiten ab?

Im Lauf der Zeit hatte die Schweizer Stimmbevölkerung auch bei vielen anderen aussenpolitischen Aspekten ein Mitspracherecht, von der Zustimmung zu Freihandelsabkommen bis hin zur Begrenzung der Zuwanderung. Das bedeutet jedoch nicht, dass jeder politische Entscheid automatisch zur Abstimmung gestellt wird.

Im Bereich des Handels beispielsweise schuf die Regierung erst nach einer hitzigen Debatte über Menschenrechte – die ausbrach, als China und die Schweiz 2013 ein Freihandelsabkommen unterzeichneten – die Möglichkeit, alle neuen Abkommen per Referendum anzufechten.

Zum Thema Zuwanderung haben die Schweizer Bürger:innen im letzten halben Jahrhundert mehrfach an den Urnen abgestimmt, vor allem dank Volksinitiativen von Interessengruppen und politischen Parteien, die entweder eine Obergrenze für die ausländische Bevölkerung festlegen oder – in selteneren Fällen – die Migrationspolitik lockern wollten.

Die direkte Mitsprache der Stimmberechtigten bei der Verwendung Schweizer Staatsmittel im Ausland war vergleichsweise gering. Laut Nick sind Parlamentsentscheide zum Staatshaushalt per Volksabstimmung nur schwer anzufechten.

Daher beschloss das Parlament Kürzungen der Entwicklungshilfe zur Erhöhung der Verteidigungsausgaben, entgegen einer breiten öffentlichen Unterstützung in der Bevölkerung für die Hilfe an Länder des Globalen Südens.

Und obwohl 2020 eine sehr knappe Mehrheit (50,1%) der Bevölkerung ein Budget von sechs Milliarden Franken für den Kauf neuer Kampfflugzeuge bewilligte, ist diese Summe seither erheblich gestiegen.

Die Regierung lehnte Forderungen ab nach einem erneuten Referendum über die Mehrkosten und beschloss stattdessen, die Anzahl der F-35-Kampfflugzeuge, die sie in den Vereinigten Staaten kaufen würde, zu reduzieren, um «innerhalb des vom Volk genehmigten Finanzrahmens» zu bleiben.

Welche Grenzen hat die direkte Demokratie in der Schweizer Aussenpolitik?

Das System der direkten Demokratie hat auch seine Schattenseiten. Die grösste davon sei die Unberechenbarkeit, sagt Nick. Die Ergebnisse sind alles andere als garantiert, nicht nur für die Stimmbevölkerung – wie der Kauf der Kampfflugzeuge zeigt –, sondern auch für internationale Partner.

«Die EU hat das schon mehrmals erlebt», sagt Nick. «Sie steht kurz vor einer Einigung [mit der Schweiz], und plötzlich erklärt ein Arbeitnehmendenverband, dass das für uns nicht praktikabel sei», und das Abkommen wird in einem Referendum angefochten. «Für ausländische Partner kann direkte Demokratie also ziemlich heikel sein.»

Abstimmungsergebnisse können einen Staat auch in Konflikt mit seinen internationalen Verpflichtungen bringen, wie nach der Schweizer Volksabstimmung 2014 über eine Initiative zur «Eindämmung der Masseneinwanderung», die Quoten für EU-Arbeitnehmende forderte.

Die Initiative setzte sich mit einer knappen Mehrheit von 50,3% durch. Die Regierung brauchte Jahre, um einen Weg zu finden, den Zugang ausländischer Staatsangehöriger zum Arbeitsmarkt einzuschränken, ohne gegen das Freizügigkeitsabkommen mit der EU zu verstossen.

Die Abstimmung über die Masseneinwanderung, so Nick, zeige auch, wie schwierig es sei, der Öffentlichkeit alle Konsequenzen einer Initiative zu einem so komplexen Thema wie Migration zu erklären – geschweige denn vorherzusehen – und zu verhindern, dass emotionale Diskurse den Entscheid des Stimmvolks an der Urne beeinflussen.

Was sind die Vorteile der Volksentscheide?

Das Mitspracherecht der Bevölkerung hat durchaus seine Vorteile. Die Tatsache, dass Schweizer Bürger:innen die Möglichkeit haben, politische Entscheide durch die direkte Demokratie anzufechten, zwingt die Verantwortlichen dazu, die Interessengruppen umfassend zu konsultieren, «um sicherzustellen, dass ihre Position wirklich auf einem Konsens beruht», sagt Nick.

«Was auch immer die Schweiz international aushandelt, ist also solide, weil […] die Bedürfnisse der Bevölkerung berücksichtigt wurden.»

Der Wunsch, eine Ablehnung an der Urne zu vermeiden, zwinge die politischen Entscheidungsträger:innen zudem dazu, die Bevölkerung auf dem Laufenden zu halten und ihre Entscheidungen zu erklären, betont sie.

Und wenn eine Entscheidung den Stimmberechtigten vorgelegt werden muss, bedeutet diese Zustimmung der Öffentlichkeit eine «stärkere langfristige Akzeptanz, wie beispielsweise die Abstimmung über den Beitritt zur UNO: Ist die Entscheidung einmal gefallen, ist sie nicht mehr zu erschüttern.»

«Dieses ungewöhnlich hohe Mass an demokratischer Legitimität», fügt Nick hinzu, «ist weltweit ziemlich einzigartig».

Edititiert von Tony Barrett/ vm /ac, Übertragung aus dem Englischen: Petra Krimphove/raf