L’exceptionnel droit de regard de la population suisse sur sa politique étrangère

Selon Sabrina Nick, de foraus, «la démocratie directe permet aux citoyens d'influencer directement, voire de restreindre, l'intégration [de la Suisse]» dans le système international. Illustration: Kai Reusser, Swissinfo

Il est très rare qu’un pays octroie à ses citoyens et citoyennes un pouvoir de décision direct sur les grands enjeux internationaux du moment, tels que l’adhésion à l’ONU ou l’établissement de relations commerciales avec un autre pays. La Suisse fait partie de ces exceptions. Pour le meilleur et pour le pire.

Dans la plupart des démocraties, les relations internationales sont le pré carré du gouvernement et des conseillers spécialisés. Les citoyens et citoyennes ordinaires n’ont leur mot à dire qu’en votant pour celles et ceux qui représentent le mieux leur vision en la matière.

En Suisse, c’est aussi le cas jusqu’à un certain point. Selon la Constitution, le Conseil fédéral, l’organe exécutif composé de sept membres, est responsable des relations internationales du pays. Ce qui distingue le pays alpin, c’est son système de démocratie directe.

Quel rôle jouent les citoyennes et citoyens suisses dans les affaires internationales?

La tenue de référendums sur la politique étrangère, à l’exemple du vote sur le Brexit au Royaume-Uni, est une exception dans la plupart des démocraties, affirme Sabrina Nick, avocate et membre de forausLien externe, un groupe de réflexion participatif suisse sur la politique étrangère. En Suisse, au contraire, des votations à l’échelle nationale ont lieu plusieurs fois par an. Bien qu’elles portent surtout sur la politique intérieure, l’électorat est de temps en temps appelé à s’exprimer sur des enjeux internationaux, ou internes mais avec des répercussions diplomatiques.

Dans ce petit pays «profondément intégré au niveau économique au reste du monde», selon Sabrina Nick, cette forme de démocratie «permet aux citoyens d’influencer directement, voire de restreindre, cette intégration dans la mondialisation».

Sur quels enjeux-clés les Suisses ont-ils déjà voté?

Au cours des dernières décennies, certaines décisions majeures pour la place du pays sur la scène internationale ont été soumises à l’opinion publique.

Ce fut le cas pour l’adhésion aux Nations unies, qui a établi ses quartiers européens à Genève juste après la Seconde guerre mondiale. Il a pourtant fallu attendre 40 ans pour que la question de l’adhésion soit soulevée, en 1986. Les trois quarts de l’électorat suisse ont alors refusé de rejoindre l’ONU, craignant pour la plupart que cela ne porte préjudice à la neutralité du pays. Ce n’est qu’en 2002 que le peuple suisse a approuvé le projet à une majorité de 54,6%, au cours d’un autre scrutin national.

Affiches de campagne des deux camps lors du référendum national de 2002 sur l’adhésion de la Suisse à l’ONU. Keystone-SDA

Le gouvernement a réaffirmé le caractère uniqueLien externe de cette démarche, en soulignant que la Suisse était le seul pays à rejoindre l’ONU à l’issue d’un vote populaire.

Pour Sabrina Nick, le scrutin qui a probablement le plus pesé sur la politique extérieure suisse a été celui de 1992, qui portait sur l’adhésion à l’Espace extérieur européen (EEE), considéré comme le tremplin vers l’adhésion à l’Union européenne (UE). Son rejet, à une très courte majorité de 50,3%, «a fondamentalement remanié» les relations entre la Suisse et l’UE, d’après elle. L’événement a posé les jalons permettant à la Suisse de renégocier les accords bilatéraux qui lui ouvrent l’accès au marché unique européen.

L’électorat a ensuite approuvé plusieurs de ces traités dans les urnesLien externe, notamment l’adhésion à l’espace Schengen, qui regroupe 29 pays européens, et se caractérise par la libre circulation des personnes. Ces votes étaient un moyen «pour les Suisses de dire ‘Coopérons plus étroitement avec l’Europe sur les questions de circulation, de droit d’asile et de sécurité’ et de confirmer l’approche bilatérale [dans les relations avec l’UE]». L’adhésion à Schengen et la hausse des financements de l’agence de contrôle des frontières Frontex illustrent bien cette approche typiquement suisse d’«intégration pragmatique sans l’union politique», ajoute l’avocate.

Les citoyennes et citoyens suisses s’expriment-ils sur tous les enjeux internationaux?

Au fil du temps, la population a eu l’occasion de s’exprimer sur de nombreux sujets de politique étrangère, allant de l’approbation de traités de libre échange à la limitation de l’immigration. Ce qui ne veut pas dire que chaque décision politique est automatiquement soumise au vote.

En matière de commerce, par exemple, il est désormais possible de contester tout nouveau traité par la voie d’un référendum. Le gouvernement a accordé cette concession après qu’un vif débat sur les droits humains eut éclaté lors de la signature de l’accord de libre-échange entre la Chine et la Suisse en 2013.

Sur l’immigration, les Suisses se sont rendus aux urnes à de nombreuses reprises au cours du demi-siècle écoulé. Une fréquence que l’on doit aux initiatives populaires émanant de groupes d’intérêts ou de partis politiques qui veulent limiter l’afflux de population d’origine étrangère ou, plus rarement, assouplir les règles migratoires.

Le vote direct a relativement moins d’influence sur les questions de dépenses budgétaires à l’étranger. La loi rend difficile la contestation populaire de décisions prises par le Parlement sur des enjeux budgétaires, selon l’avocate. C’est ainsi que le Parlement a décidé de couper dans l’aide au développement pour financer l’effort de défense, et ce en dépit du fait que l’opinion publique se montre favorable à l’aide humanitaire pour les pays du Sud.

De même, bien qu’une très courte majorité (50,1%) ait validé un budget de 6 milliards de francs pour l’acquisition de nouveaux avions de combat en 2020, ce montant a depuis explosé. Le gouvernement a rejeté les appels à une nouvelle votation populaire sur les coûts additionnels, et a décidé à la place de réduire le nombre de commandes d’avions F-35 aux États-Unis, afin de rester «dans les limites du budget approuvé par le peuple».

Quelles sont les limites de la démocratie directe suisse en matière de politique internationale?

Le système de démocratie directe présente quelques inconvénients. En premier lieu, son caractère imprévisible, analyse Sabrina Nick. Les résultats sont loin d’être garantis, que ce soit pour l’électorat, comme le montre l’exemple des avions de combat, ou pour les partenaires internationaux.

«L’UE l’a constaté à de nombreuses reprises, déclare l’avocate. On se rapproche d’un accord [avec la Suisse] et soudain, un syndicat dit que ça ne fonctionne pas», et le traité est contesté par voie de référendum. «Pour les partenaires internationaux, la démocratie directe peut être compliquée à gérer.»

Les résultats des urnes mettent parfois le pays en porte-à-faux avec ses obligations internationales. Cela s’est produit après la votation de 2014 en Suisse «contre l’immigration de masse», qui appelait à imposer des quotas sur la main-d’œuvre européenne. L’initiative a été acceptée à une étroite majorité de 50,3%. Résultat, le gouvernement a mis des années à trouver le moyen de restreindre l’accès des ressortissantes et ressortissants étrangers au marché du travail sans enfreindre l’accord avec l’UE sur la libre circulation des personnes.

La votation «contre l’immigration de masse» montre à quel point il est difficile d’expliquer au public, et encore plus d’anticiper, toutes les conséquences d’une initiative sur un sujet aussi complexe que l’immigration. Difficile également d’empêcher la rhétorique émotionnelle d’influencer leur décision.

Quels sont les avantages de cette expression directe de l’électorat?

Ce mode d’expression direct a aussi ses avantages. Puisque les citoyennes et citoyens suisses peuvent s’opposer à une mesure politique à travers la démocratie directe, les autorités sont incitées à mener de larges consultations en amont, «pour s’assurer que leur position émane vraiment d’un consensus, déclare Sabrina Nick. Donc tout ce que la Suisse négocie à l’international est solide car les besoins de la population ont été pris en compte.»  

La perspective d’être remis en question par les urnes oblige les responsables politiques à informer la population et à expliquer leurs décisions, souligne-t-elle. De même, si une décision soumise au vote reçoit l’approbation du peuple, cela implique «une meilleure acceptation à long terme, comme le vote pour l’adhésion à l’ONU. Une fois que c’est voté, ce n’est plus contesté».

«Ce niveau de légitimité démocratique est assez unique au monde», conclut-elle.

Relu et vérifié par Tony Barrett. Traduit de l’anglais par Pauline Grand d’Esnon.