Почему Швейцария не приняла закон о санкциях против Украины

Как Швейцария собиралась юридически корректно оформить санкции в отношении Украины — и почему в итоге она этого так и не сделала? Keystone / Anthony Anex

За рубежом швейцарский нейтралитет часто понимают совершенно неправильно. Но и в самой Швейцарии нет единого понимания того, что такое нейтралитет и как он должен быть реализован на практике. Это хорошо видно на примере отношения Берна к Украине, стране, ставшей жертвой российской агрессии.

Закон — это не только юридическая норма, но и своего рода визитная карточка государства, его высказывание о самом себе. А иногда таким высказыванием становится даже закон, который в итоге так и не был принят. Когда в феврале 2022 года Россия начала полномасштабное вторжение в Украину, Европейский союз и США ввели в отношении ряда российских организаций и частных лиц довольно серьёзные санкции. Швейцария к этим санкциям присоединилась, хотя и не сразу.

Но при этом часто из поля зрения выпадает другой факт: Швейцария фактически затем ввела санкционные ограничения и в отношении Украины. Причина — правовые основы швейцарской политики нейтралитета. Согласно базовой логике этих норм, нейтральное государство не имеет права оказывать военную поддержку ни одной из сторон вооружённого конфликта, независимо от того, кто является в данном случае агрессором. Именно поэтому швейцарское правительство временно запретило поставки в Украину товаров, которые могут быть использованы в военных целях.

С этой целью кабмин использовал своё право издавать указы и распоряжения в режиме чрезвычайных полномочий. Такой режим, однако, действует лишь ограниченное время. Затем такого рода законодательные ограничения нужно или отменять, или превращать в полноценный федеральный закон, который оформил бы в данном случае санкционные ограничения в отношении Украины уже не как временную чрезвычайную меру, а как стабильный правовой режим. И вот теперь стало ясно, что такой закон принят не будет. На практике ситуация с экспортом военных товаров не поменяется, но сама по себе дискуссия по такому закону оказалась весьма показательной, многое поведав о том, как в Швейцарии толкуют свой нейтралитет и о том, какое пространство для внешнеполитического манёвра вообще остаётся у страны, желающей строго придерживаться традиционной модели нейтралитета.

Избежать неверного «сигнала»

Напомним, что в Швейцарии нет ни федерального закона «О нейтралитете», ни статьи Конституции, прямо закрепляющей нейтральный статус страны. В Основном законе лишь кратко указано, что Федеральный совет отвечает за сохранение нейтралитета. Что же касается Украины, то в итоге большинство политических партий и влиятельных экономических объединений выступили против того, чтобы закрепить чрезвычайные указы кабмина в федеральном законе, тем более что порядок выдачи разрешений на экспорт военных материалов и товаров двойного назначения от этого никак не изменился бы.

Так же по теме:

Как уточняетВнешняя ссылка Федеральный совет, «вопросы запрета экспорта и транзита товаров, имеющие значение с точки зрения правовых основ нейтралитета, и дальше будут решаться на основе законодательства, действующего в сфере экспорта военных материалов, продукции двойного назначения и „особых товаров военного назначения“».

Иными словами, все ограничения сохраняются, но при этом Швейцария отказывается от совершенно ненужного ей политического «сигнала», который неизбежно возник бы при принятии специального закона, направленного против Украины, и, скорее всего, вызвал бы глубокое недоумение дружественных Швейцарии государств, тем более что в последние годы они Швейцарию и так не раз уже обвиняли в оппортунизме.

Именно в связи с этим историк и представитель «Зелёной либеральной партии» (GLP) Марко Йорио (Marco Jorio) давно уже и довольно резко критиковал проект, возможно, «единственного в мире антиукраинского закона»: «Представьте себе: Швейцария, ссылаясь на существующие правовые основы своего нейтралитета, вводит собственный антиукраинский закон и тем самым фактически налагает на Украину, страну, ставшую жертвой агрессии, собственные санкции. Это был бы полный абсурд».

Что говорит право?

На основании так называемого Закона об эмбарго (Embargogesetz) Внешняя ссылкаШвейцария может самостоятельно решать, будет ли она вводить у себя санкции ООН, ОБСЕ или своих «важнейших торговых партнёров» и если да, то в какой форме. Иначе обстоит дело с санкциями Совета Безопасности ООН: такие меры Швейцария обязана исполнять.

Закон о военных материалах (Kriegsmaterialgesetz) Внешняя ссылкарегулирует производство и передачу военных материалов и товаров двойного назначения конечным потребителям. Он предусматривает положение, в соответствии с которым швейцарские военные материалы нельзя экспортировать в страны, вовлечённые во внутренний или международный вооружённый конфликт.

Федеральный закон об основах регулирования экспорта товарной продукции и отдельных категорий товаров военного назначения (GüterkontrollgesetzВнешняя ссылка) регулирует в том числе экспорт так называемых besondere militärische Güter — отдельных товаров военного назначения, не являющихся оружием в узком смысле этого словам. К ним относятся защитные жилеты, шлемы и маскировочные сети. Сейчас такие товары экспортировать из Швейцарии в Украину также нельзя.

С ним согласна и депутат Национального совета, большой палаты парламента Швейцарии, от Социал-демократической партии (SP) Франциска Рот (Franziska Roth): «Тот, кто, прикрываясь нейтралитетом, не отличает агрессора от жертвы нападения, тот признаётся в собственном моральном банкротстве». Она весьма довольна, что такой закон не будет принят. При этом, по её словам, правительство Швейцарии всё равно сохраняет курс, который с её точки зрения является «антиукраинской политикой»: экспортные ограничения в отношении Украины останутся в силе, только теперь их будут обосновывать не специальным федеральным законом, а другими действующими правовыми нормами. Франциска Рот считает такую правовую конструкцию крайне рискованной.

В разных вселенных

На другом полюсе находится крупнейшая в стране консервативная Швейцарская народная партия (SVPВнешняя ссылка). Она критически относится уже к самим санкциям против России, считая, что они разрушают «доверие к нейтралитету Швейцарии». Недавно депутат Национального совета от этой партии Жан-Люк Аддор (Jean-Luc Addor) подтвердил такую позицию в интервью российской провластной газете «ИзвестияВнешняя ссылка». На все запросы Swissinfo по этой теме ни один политик от SVP так и не ответил. Ранее в целом положительно о проекте закона о санкциях в отношении Украины высказывалась и правоцентристская партия «Либералы» (FDP.Die Liberalen).

И возникает впечатление, что внутриполитические споры насчёт нейтралитета в Швейцарии идут в одной вселенной, а внешняя политика реализуется в какой-то иной. Берн уже организовал несколько международных конференций, посвящённых войне, включая встречи и переговорные форматы с участием воюющих сторон в Женеве. Министерство иностранных дел Швейцарии снова и снова подчёркивает «готовность страны выступать посредником на возможных мирных переговорах». Чтобы понимать политическую рамку этой дискуссии, следует учитывать, что швейцарский нейтралитет до сих пор регулируется Гаагскими конвенциями 1907 года, в которых речь идёт и о правах и обязанностях нейтральных держав.

Из этих норм Берн выводит и основополагающий принцип равного обращения с воюющими сторонами. Просто раньше Швейцария считала себя вправе продавать оружие всем, а сегодня она говорит, что не будет продавать оружие никому. И тут сразу видно, что правовые основы нейтралитета — это одно, а политика нейтралитета — это порой совершенно иное. Критически настроенные специалисты по международному праву возражают: с точки зрения международного права, включая Устав ООН, Украина имеет полное право защищаться от российской агрессии, поскольку сама эта агрессия является очевидным нарушением запрета на применение силы, зафиксированным той же ООН. Следовательно, помощь государству-жертве агрессии не нарушает принципов нейтралитета.

«Между струйками»

Особое недовольство за рубежом вызвал швейцарский запрет на реэкспорт в Украину военной продукции, ранее купленной у Швейцарии третьими странами. Недавно министр иностранных дел Швейцарии Иньяцио Кассис (Ignazio Cassis) снова подлил масла в огонь этой дискуссии, употребив разговорное немецкое слово durchwursteln — «кое-как перебиваться», «выкручиваться», «лавировать». По его словам, в нынешнем неспокойном мире Швейцарии нужно найти свой прагматичный путь, с тем чтобы иметь возможность отстаивать собственные интересы. И в этом смысле умение «лавировать» и «выкручиваться» из сложных ситуаций — это не недостаток, но «принцип разумной политики».

Читайте также:

Многие в Швейцарии болезненно отреагировали на такой «нарратив», что было связано, вероятно, не столько с его наивной прямолинейностью, сколько с тем, что швейцарская внешняя политика действительно часто именно так и работает. При этом все всё равно остаются недовольны. С точки зрения «прогрессивных сил» Швейцария занимает слишком слабую моральную позицию. С точки зрения «изоляционистов» в своём «лавировании» страна зашла уже слишком далеко, «предав свой нейтралитет». Желание лавировать отражается и на языке: в отношении России швейцарское правительство говорит о введённых санкциях, в отношении Киева Берн применяет понятие «меры в связи с ситуацией в Украине».

Россия, в свою очередь, настаивает, что Швейцария, присоединившись к санкциям ЕС, сама отказалась от своего нейтралитета, при том, что Швейцария поддерживает около трёх десятков разных санкционных режимовВнешняя ссылка, некоторые из которых действуют уже десятилетиями. А что думает население? В опросе, проведённом в начале года, 80% жителей Швейцарии высказались за сохранение нейтралитета страны.

При этом большинство — 56% — поддержало поставки вооружений Украине. Значительная часть общества Швейцарии, судя по этим данным, не видит здесь никакого противоречия. Напомним, что уже в 2026 году швейцарские избиратели должны будут проголосовать по так называемой «Инициативе о нейтралитете» (Neutralitätsinitiative). Она, среди прочего, предлагает закрепить в Конституции страны запрет на участие Швейцарии в любых санкциях, за исключением санкций Совета Безопасности ООН.

Читайте больше о так называемой Neutralitätsinitiative:

Как мы используем ИИ

Русскоязычная версия материала создана с использованием систем искусственного интеллекта (таких как Deepl или Google Translate), затем адаптирована для целевой аудитории и прошла тщательную редакционную обработку и проверку журналистами SWI swissinfo.ch. Использование инструментов автоматического перевода дает нам время для написания большего количества оригинальных аналитических статей. Подробнее по ссылке в этом материале.