La Suisse a-t-elle déjà été vraiment neutre?
Dans le cadre de la campagne entourant l’initiative populaire «Sauvegarder la neutralité suisse», les partisans du texte réclament une posture «traditionnelle» de la neutralité. Mais ce modèle ancien a-t-il seulement existé, ou la neutralité est-elle un concept en perpétuelle adaptation?
La Suisse est neutre. La plupart d’entre nous l’ont probablement appris à l’école. Mais que signifie exactement «être neutre»? Avec l’initiative sur la neutralité, un comité lié à l’UDC vise à inscrire une certaine neutralité, définie de manière plus stricte, dans la Constitution fédérale.
L’initiative populaire «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)»Lien externe, de son titre officiel, vise à définir la neutralité de manière plus précise et contraignante dans la Constitution fédérale.
Concrètement, elle exige une interdiction générale des sanctions économiques. En principe, si elle est acceptée, la Suisse ne serait autorisée à soutenir que les sanctions décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies.
En outre, l’initiative veut inscrire dans la Constitution que la neutralité suisse est perpétuelle et armée. Selon le texte, la Suisse ne doit adhérer à aucune alliance militaire ou défensive ni coopérer avec une telle alliance. Une coopération serait toutefois possible, mais uniquement en cas d’attaque militaire contre le pays ou en cas d’actes préparatoires à une telle attaque, est-il indiqué.
Lancée par l’association «Pro Suisse» et divers représentants de l’Union démocratique du centre (UDC), l’initiative a abouti à l’été 2024. Le Conseil fédéral et le Parlement recommandent de la rejeter. Le vote aura lieu le 27 septembre 2026.
>> Notre article explicatif au sujet de l’initiative
Dans le cadre de leur campagne, les initiants évoquent un retour à une «neutralité traditionnelle». Mais la neutralité suisse a-t-elle jamais existé sous une forme «traditionnelle»? Ou a-t-elle été maintes fois réinterprétée au cours de l’histoire? Retour sur l’histoire de la neutralité suisseLien externe, un domaine où les historiens ne sont pas toujours d’accord.
De 1291 à 1515: l’expansionnisme militaire agressif
Entre le Pacte fédéral d’août 1291Lien externe et la bataille de Marignan en 1515, les cantons suisses mènent des politiques extérieures disparates, caractérisées par un expansionnisme militaire agressif bien éloigné de toute idée de neutralité.
D’une alliance défensive de trois vallées alpines contre l’hégémonie des Habsbourg, la Confédération des III, VIII, puis XIII cantons se mue en une puissance militaire redoutée, pesant sur l’équilibre du cœur de l’Europe.
Portés par un système de milice et une infanterie de piquiers capable de briser la suprématie de la chevalerie médiévale traditionnelle, les cantons suisses mènent une politique active d’annexion territoriale: conquête de l’Argovie et de la Thurgovie, du Bas-Valais, du Tessin ainsi que d’une partie des seigneuries savoyardes occupant les actuels cantons de Vaud et Fribourg.
Ils n’hésitent également jamais à s’immiscer politiquement dans les conflits européens entre grandes puissances, notamment lors des guerres de Bourgogne (1474-1477) contre Charles le Téméraire ou dans les premières décennies des guerres d’Italie (1494–1559).
De 1516 à 1815: entre le «service de France» et la «non-intervention»
Suite à la bataille de Marignan entre les 13 et 14 septembre 1515, où les Confédérés sont défaits par l’artillerie française, les divisions entre cantons suisses s’approfondissent [lire premier encadré]. Et ils sont ruinés par les campagnes d’Italie [lire deuxième encadré]. Un traité est donc signé le 29 novembre 1516 entre le jeune roi de France François Ier et les XIII cantons de la Confédération, ainsi que leurs alliés. C’est la Paix perpétuelle de Fribourg.Lien externe
En échange de nombreux avantages, les Confédérés accordent au roi de France une priorité de recrutement des mercenaires suisses [lire troisième encadré]. Les Suisses vont ainsi constituer l’épine dorsale de l’infanterie française durant la suite des guerres d’Italie. Puis, ils servent fréquemment sous les ordres des rois de France jusqu’à la chute de la monarchie en août 1792, à la suite du massacre des Gardes suisses aux Tuileries.Lien externe
Après Marignan, malgré l’alliance défensive avec la France (Traité de Lucerne de 1521) et la priorité de recrutement sur ses mercenaires (Paix de Fribourg de 1516), les autorités cantonales s’efforcent de ne plus s’impliquer directement dans les conflits européens. Pour certains, cette retenue, dictée par la nécessité de ne pas importer les guerres de religion qui auraient brisé l’unité helvétique, pose les bases de la future neutralité. Mais cette passivité politique est largement compensée par le modèle économique lucratif du mercenariat, et tout particulièrement du «service de France».
D’après l’historien Sacha Zala, directeur du Centre suisse de recherche sur les documents diplomatiques (Dodis), cela démontre que même la neutralité de l’époque – c’est-à-dire cette idée de non-intervention – répondait avant tout à des considérations pratiques et économiques. Ceux qui restaient à l’écart des conflits pouvaient négocier et vendre leurs mercenaires aux factions belligérantes, et ainsi en tirer profit.
De 1815 à 1945: de la neutralité «perpétuelle» à la neutralité «intégrale»
Après la chute de Napoléon, l’ordre européen est renégocié lors du Congrès de Vienne en 1815. La «neutralité perpétuelle» de la Suisse y est reconnue pour la première fois par le droit international, les grandes puissances la déclarant conforme à «l’intérêt général de l’Europe». Selon Sacha Zala, il s’agissait avant tout d’un projet géopolitique externe visant à créer un État tampon stable entre la France et l’Autriche.
René Roca, historien et coauteur de l’initiative sur la neutralité, conteste cette interprétation. La conception que la Suisse se faisait d’elle-même comme entité neutre est selon lui antérieure à 1815 et n’a été que confirmée au Congrès de Vienne.
Avec la fondation de la Croix-Rouge (1863) et la première Convention de Genève (1864), la neutralité suisse prend une nouvelle dimension: celle d’une Suisse centre du droit international humanitaire et médiatrice des conflits.
Puis, durant la Première Guerre mondiale, une partie des Alémaniques soutiennent l’Allemagne et l’Autriche-Hongrie, alors qu’une majorité des Romands appuient la France. L’historien Sacha Zala voit dans cette situation la véritable percée de la neutralité comme une valeur nationale et identitaire. Elle devient le dénominateur commun d’une Suisse linguistiquement et culturellement divisée. «Nous ne nous tournons ni vers Paris ni vers Berlin», tel était le message, explique Sacha Zala.
À partir de 1938, la neutralité suisse se mue en une «neutralité intégrale», qui consiste en réalité en une stratégie de survie à double visage: d’un côté, une dissuasion militaire pour préserver sa souveraineté face à l’Axe; de l’autre, des relations économiques et diplomatiques soutenues, marquées par un rapprochement avec le Reich.
De 1945 à 1989: l’équilibrisme de la Guerre froide
Dans le conflit entre l’Est et l’Ouest, la neutralité devient une véritable marque de fabrique de la Suisse au niveau mondial. Genève, par exemple, se développe en un lieu important pour les négociations internationales. Avec, de nouveau, un double jeu de la Confédération similaire à celui de la Deuxième Guerre mondiale.
D’un côté, la neutralité reste un socle juridique (refus d’adhérer à l’OTAN ou à l’ONU) et la Suisse développe massivement ses «bons offices» (elle représente notamment les intérêts diplomatiques de pays ayant rompu leurs relations, comme les États-Unis à Cuba ou en Iran).
De l’autre, la Suisse est profondément anticommuniste et ancrée dans l’économie du bloc de l’Ouest. Sous la pression intense de Washington, Berne signe même secrètement l’accord Hotz-LinderLien externe en 1951, un arrangement informel pour restreindre les exportations suisses de matériel stratégique et technologique vers l’Est.
Pour René Roca, le processus de la CSCELien externe des années 1970, une série de conférences diplomatiques entre les deux blocs, prouve notamment qu’un État dont la neutralité est crédible peut jeter des ponts. Sacha Zala rétorque que la situation internationale a favorisé ce rôle pour la Suisse, et que celle-ci a pu en tirer profit.
De 1990 à nos jours
Pour beaucoup, le débat actuel sur la neutralité découle de la guerre en Ukraine et de l’adoption par la Suisse des sanctions économiques de l’UE contre la Russie. Pourtant, le véritable tournant post-Guerre froide remonte à 1990, lorsque Berne applique les sanctions de l’ONU contre l’Irak, estime Sacha Zala.
Ce débat n’est d’ailleurs pas nouveau: en adhérant à la Société des Nations (SDN) en 1920, la Suisse avait déjà expérimenté cette «neutralité différentielle» (participer aux sanctions économiques, mais pas militaires), avant d’y renoncer en 1938 face à la menace nazie.
René Roca, lui, estime que les sanctions économiques contre l’Irak ont marqué le début d’une évolution qu’il convient de corriger. Avec l’initiative qu’il porte, l’historien appelle à un retour à une «neutralité intégrale»: pas de sanctions économiques, pas de participation à des alliances militaires et un rôle actif de médiation. René Roca insiste sur une conception traditionnelle d’une neutralité perdue qu’il conviendrait de retrouver.
Sacha Zala juge cette définition trop rigide, restreignant la marge de manœuvre de la Suisse. «L’histoire montre que la neutralité suisse a été couronnée de succès précisément lorsqu’elle a su s’adapter pragmatiquement aux réalités politiques», explique-t-il. Il perçoit la neutralité suisse comme un instrument politique en constante évolution. Ce vote ne porte donc pas seulement sur l’avenir de la neutralité, mais aussi sur la manière dont son passé est interprété.
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La neutralité suisse: quel avenir?
Sur le plan politique, lors de la signature du traité préliminaire de Gallarate, début septembre 1515, le roi de France avait déjà proposé une alliance aux Confédérés, qui ne fera finalement pas l’unanimité parmi les XIII cantons.
Quelques jours plus tard, la bataille de Marignan est perdue par les cantons restés fidèles à la coalition anti-française portée par le duc de Milan Maximilien Sforza, le pape Léon X et l’empereur germanique Maximilien Ier. Certains Confédérés (Berne, Fribourg et Soleure), favorables aux traités de Gallarate, ont quant à eux refusé de combattre contre François Ier.
A la suite de la défaite à Marignan, la Confédération se retrouve alors en état de quasi-sécession pendant plusieurs mois, certains cantons hostiles à la France restant proches de Maximilien Ier, tandis que d’autres veulent, eux, se rapprocher de la France. Signer la paix proposée par la France devient petit à petit le meilleur moyen d’éviter que la Confédération ne se déchire de l’intérieur.
Lors des négociations autour de la Paix perpétuelle de Fribourg, alors que les campagnes en Italie ont coûté extrêmement cher aux Suisses, François Ier fait des offres que les XIII cantons ne peuvent plus vraiment se permettre de refuser.
La France s’engage à payer une somme astronomique de 700’000 écus d’or aux cantons pour rembourser leurs frais de guerre et à verser des pensions annuelles perpétuelles de 2000 francs à chaque canton, à leurs alliés et à des notables suisses.
Elle confirme également la possession des bailliages italiens que les Confédérés avaient conquis. Grâce à ce traité, le Tessin est définitivement rattaché à la Suisse.
Enfin, les marchands suisses se voient octroyer des privilèges douaniers et commerciaux exceptionnels en France, notamment un accès libre aux grandes foires de Lyon et de Milan.
Après la défaite de Marignan, la France et les cantons suisses signent la Paix perpétuelle (1516), puis un traité d’alliance défensive en 1521. Par ces traités, le roi de France obtient une priorité de recrutement et l’assurance que les Suisses ne s’engageront pas dans des armées qui attaquent directement le royaume de France.
En échange, le roi de France verse d’immenses pensions d’alliance aux cantons. Cependant, ce traité ne prive pas les cantons suisses du droit de signer des capitulations avec d’autres États, tant que ces derniers ne sont pas en guerre directe contre la France.
La bataille de Malplaquet (1709)
La preuve que la France n’a jamais eu le monopole des mercenaires suisses – auxquels il faut ajouter la Garde pontificale, créée en 1506 – réside dans le fait que, bien après Marignan, des régiments suisses se retrouvèrent dans des camps opposés au cours d’un même conflit.
Le cas le plus célèbre et tragique est la bataille de Malplaquet en 1709,Lien externe pendant la guerre de Succession d’Espagne. Des régiments suisses capitulés au service du roi de France (Louis XIV) chargent d’autres régiments suisses capitulés au service des Provinces-Unies (les Hollandais, alliés des Britanniques).
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Adaptation française: Julien Furrer (RTS)
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