Кто в Швейцарии решает, о чём гражданам можно голосовать?

Обычная для Швейцарии картина: передача в Федеральную канцелярию 100 000 подписей, необходимых для того, чтобы федеральная народная инициатива была вынесена на всенародное голосование. Keystone / Anthony Anex

В Швейцарии на всенародное голосование могут выноситься даже народные инициативы, которые правительство и парламент считают неудачными, неосуществимыми или противоречащими международным обязательствам страны. Не допустить инициативу вообще до голосования можно лишь в нескольких случаях. Но кто и почему это решает и на каких основаниях?

Можно ли в Швейцарии вынести на всенародное голосование вообще что угодно? В целом да, но не совсем. На федеральном уровне формат народной инициативы позволяет гражданам предложить внести в Конституцию изменения или дополнения. В стране таким образом идет и никогда не кончается своего рода вечная конституционная реформа — уникальный в мировом зачете случай. Но для этого инициативному комитету необходимо за 18 месяцев собрать 100 000 действительных (нотариально заверенных) подписей граждан, имеющих право голоса, и передать их в Федеральную канцелярию в Берне.

После проверки подписей инициатива поступает на рассмотрение властей. Парламент может рекомендовать гражданам принять инициативу или отвергнуть её, а также предложить к ней собственный контрпроект. Переписать текст инициативы парламент не вправе. При этом именно парламент решает и ещё один принципиальный вопрос: можно ли вообще выносить данную инициативу на всенародное голосование. Ну, например, инициативу о том, чтобы государство доплачивало фермерам за содержание коров и коз в стойлах с рогами (обычно рога спиливают). Или инициативу о запрете строительства новых минаретов.

За всю историю современной швейцарской прямой демократии, то есть начиная с конца 19 века, парламент лишь четыре раза полностью признавал федеральные народные инициативы недействительными. Ещё в одном случае недействительной была признана часть инициативы. Последний раз инициативу не допустили до голосования в 1996 году. Для сравнения: в Венгрии с 1990 по 2020 год было запущено 1 937 инициатив и референдумов (кстати, эти два формата следует чётко различать и не смешивать). Как показывает исследование профессора Цюрихского университета Даниэля Мёкли (Daniel Moeckli), за последние 30 лет в Швейцарии недопустимыми были признаны около 1% таких инициатив, тогда как в Венгрии — 93%.

Поддержка инициативы о нейтралитете исходила в основном от SVP / UDC и связанных с ней организаций, тогда как Федеральный совет (Bundesrat), большинство партий парламента и Министерство иностранных дел (EDA) выступали против. В итоге народ инициативу отклонил. Anthony Anex / Keystone

В Венгрии проверка инициатив проводится ещё до сбора подписей, поэтому большинство отклонённых инициатив до этой стадии вообще не дошло. Разница огромная. Но объясняется она не тем, что швейцарские граждане предлагают исключительно умеренные идеи, а венгерские — исключительно радикальные. Гораздо важнее понять, какие юридические ограничения существуют в каждой стране, на каком этапе проводится проверка и кто принимает окончательное решение о выносе или невыносе инициативы на суд народа. В Швейцарии существует всего несколько оснований, по которым федеральную народную инициативу можно не допустить до голосования.

Во-первых, инициатива должна соблюдать принцип «единства формы». Это значит, что инициаторы могут либо сформулировать общее предложение об изменении Конституции, либо представить готовый текст новой конституционной нормы, но смешивать оба варианта нельзя. Во-вторых, требуется «единство содержания». Нельзя объединить в одной инициативе несколько не связанных между собой вопросов и заставить избирателя одним пакетом принимать или отвергать их одновременно, например: не хотите ли вы повысить НДС для нужд армии, а заодно и ввести в стране новую систему взимания налогов с физических лиц. Так делать нельзя.

Наконец, инициатива не должна нарушать императивные нормы международного права, нормы, от которых государство не вправе отступать. К ним относятся, например, запрет геноцида, пыток и рабства, а также некоторые основополагающие нормы международного гуманитарного права. И здесь есть важная особенность. Если инициатива конфликтует с международными обязательствами Швейцарии, но при этом не нарушает императивных норм международного права, её всё равно можно вынести на голосование.

А кстати:

Если граждане и кантоны — субъекты федерации, речь идёт о принципе «двойного большинства» — её поддержат, то властям затем приходится искать способ реализовать новую конституционную норму и одновременно выполнить международные обязательства страны. Так было в 2014 году после одобрения народом инициативы «Против массовой иммиграции», противоречащей принципу свободы передвижения лиц между ЕС и Швейцарией. Парламенту потребовалось три года на то, чтобы и соблюсти международные обязательства страны, и выполнить наказ избирателей. Решение было найдено в формате так называемого внутреннего предпочтения при приёме на работу. Поэтому тезис «эта инициатива создаст серьёзные юридические проблемы» и утверждение «по этой инициативе гражданам вообще нельзя голосовать» в рамках швейцарской политической модели означают совершенно разные вещи.

Почему в Швейцарии запреты инициатив так редки?

Профессор конституционного права Цюрихского университета Даниэль Мёкли (Daniel Moeckli) считает швейцарскую систему одной из наиболее гибкихВнешняя ссылка в Европе. В некоторых странах целые области вообще исключены из прямого голосования — например государственные финансы или вопросы национальной безопасности. В Швейцарии подобных тематических запретов почти нет. Граждане здесь голосовали даже по вопросу о ликвидации армии, о финансировании Вооружённых сил и о том, следует ли стране закупать новые боевые самолёты. Но дело не только в том, что запрещено или разрешено. Важно и то, на каком этапе проверяется допустимость инициативы. В Швейцарии такая окончательная проверка проводится уже после того, как инициативный комитет собрал 100 000 действительных подписей граждан. К этому моменту за тем или иным предложением уже стоят десятки тысяч лиц, официально потребовавших вынести вопрос на всенародное голосование.

Читайте также:

Признать такую инициативу недействительной политически гораздо сложнее, чем остановить её ещё до начала процедуры сбора подписей. Но именно так устроена система в Венгрии. Там допустимость предложения сначала проверяет Национальная избирательная комиссия, и только после этого можно собирать подписи. Кроме того, перечень оснований для отказа в регистрации инициативы там значительно шире. Например, от инициаторов требуется очень точно показать, что именно будет означать принятие их предложения. В прошлом это позволяло отклонять даже сравнительно простые, бытовые вопросы. Так произошло, например, с попыткой провести голосование против обязательного запрета розничной торговли в стране по воскресеньям. Эксперт по конституционному праву Янош Меч (János Mécs) из университета Eötvös Loránd Tudományegyetem в Будапеште считает такое решение примером слишком уж вольного толкования норм и правил проведения голосований.

Кто принимает решение

Есть ещё одно принципиальное различие: кто именно решает, допустима инициатива или нет. В Швейцарии последнее слово принадлежит парламенту — Национальному совету и Совету кантонов, большой и малой палатам парламента. В Швейцарии нет отдельного Конституционного суда по модели многих других европейских стран, а возможности судебного конституционного контроля на федеральном уровне ограничены. Поэтому решение парламента о действительности федеральной народной инициативы фактически является окончательным. Даниэль Мёкли считает такую конструкцию спорной. По его мнению, вопрос о том, соответствует ли инициатива юридическим требованиям, по своей природе должен решаться судом, а не политическим органом.

И еще один вопрос:

Парламентарии, считает Даниэль Мёкли, могут учитывать ведь не только объективные правовые факторы, но и собственное субъективное отношение к содержанию инициативы. Однако именно политический характер такого решения отчасти и объясняет большую осторожность парламента Швейцарии в плане запретов. Признать недействительной инициативу, под которой уже стоят 100 000 подписей, означает лишить граждан страны возможности высказаться по вопросу, который они потребовали вынести на голосование. Поэтому-то в спорных случаях парламент обычно предпочитает допустить голосование и предоставить последнее слово, а значит и право «расхлёбывать» последствия принятого решения, самим гражданам.

Минареты, миграция и другие сложные случаи

Это не означает, что в Швейцарии не ведется дискуссий о допустимости тех или иных инициатив. В 2014 году, например, на голосование была вынесена инициатива Ecopop. Она предлагала одновременно ограничить иммиграцию в Швейцарию и направлять часть средств из бюджетов, предназначенных для финансирования международного сотрудничества, на проекты в области планирования семьи в развивающихся странах. Возник вопрос: действительно ли эти два предложения настолько связаны между собой, что гражданин должен голосовать за них одним пакетом? Можно ведь поддерживать ограничение иммиграции, но быть против второго требования, или наоборот.

В последние годы Венгрия переживала бурные политические перемены, но референдумы при этом проводились редко — люди предпочитали не приходить к урнам, а выходить на улицы. Copyright (C) 2026 Civic Lens / Shutterstock. No Use Without Permission.

Тем не менее парламент решил, что оба положения объединены общей заявленной целью — сдерживать процесс увеличения численности населения страны. Инициативу допустили до голосования, после чего граждане её отвергли. Ещё сложнее отношения между народными инициативами и международным правом. Инициативы о запрете ношения никаба в общественных местах, о запрете строительства в стране новых минаретов (к четырём уже существовавшим), о высылке иностранных граждан, совершивших определённые уголовные преступления, или об ограничении иммиграции (инициатива Gegen Masseneinwanderung) вызывали серьёзные сомнения в плане их совместимости с международными обязательствами Швейцарии. Но такие сомнения сами по себе отнюдь не позволяли парламенту отменить голосование.

Читайте также:

И это одна из ключевых особенностей швейцарской модели демократии: не каждое нарушение международного обязательства страны автоматически означает недействительность инициативы. В Швейцарии этот порог находится значительно выше. Международное право стало причиной полного недопуска федеральной инициативы к голосованию пока лишь однаждыВнешняя ссылка.

В 1996 году парламент признал недействительной инициативу «За разумную политику в области предоставления убежища». Она предусматривала немедленную высылку некоторых просителей убежища без проверки того, не угрожают ли им после возвращения в страну происхождения преследование, пытки или другое жестокое обращение. Парламент решил, что это противоречит «принципу невысылкиВнешняя ссылка» — запрету возвращать человека туда, где ему грозит такое обращение.

«Плохая» инициатива ещё не значит недействительная

Разница хорошо видна и на примере нынешних политических дискуссий. В сентябре 2026 года Федеральный совет (кабинет министров) рекомендовал отвергнуть народную инициативу Швейцарской народной партии (SVP), требующую усилить пограничный контроль и не допускать в страну определённые категории мигрантов. Правительство считает это предложение дорогим, практически трудноосуществимым и способным создать серьёзные проблемы с международными обязательствами Швейцарии. Но это не означает, что Федеральный совет предлагает запретить голосование. С точки зрения швейцарской модели демократии это принципиально разные вопросы.

Правительство может утверждать, что инициатива плоха и гражданам следует проголосовать против неё. Но для того, чтобы вообще лишить граждан возможности проголосовать, нужны гораздо более весомые основания. В Канаде, например, после спорных референдумов о независимости Квебека федеральные власти ввели требование ясности вопроса и результата. Там важная роль отводится тому, насколько однозначно сформулирован сам предмет голосования. В Австралии тоже существуют инструменты прямой демократии, но они значительно более слабы и ограничены, особенно по сравнению со Швейцарией. Там референдумы на федеральном уровне в основном связаны с изменениями Конституции, тогда как гражданские инициативы распространены прежде всего на местном уровне.

Читайте также:

Иногда муниципалитеты даже проводят символические голосования по вопросам, которые формально не относятся к их компетенции. Эти примеры показывают, что вопрос заключается не просто в том, разрешать ли гражданам голосовать по той или иной инициативе. Вопрос состоит в том, где именно и на каком этапе государство устанавливает соответствующий фильтр: до сбора подписей или после него, в парламенте или в суде, только в отношении явно недопустимых предложений или также для вопросов, которые власти считают слишком сложными или «опасными».

Цена открытости

У швейцарской модели есть очевидное преимущество. Власти практически не могут использовать процедуру допуска в качестве удобного для них политического фильтра и, например, снять с голосования инициативу только потому, что считают её радикальной, неприятной или неразумной. Но есть тут и другая сторона. До всенародного голосования могут доходить предложения, которые вступают в серьёзный конфликт с международными обязательствами Швейцарии, затрагивают права отдельных групп или после принятия ставят парламент перед чрезвычайно сложной задачей реализации данного народного вотума. Так было, как уже упоминалось, в случае с инициативой «Против массовой иммиграции».

Именно поэтому вопрос о допустимости инициативы постоянно возвращает Швейцарию к одной из центральных дилемм прямой демократии: кто должен провести последнюю юридическую границу — судьи, политики или сами граждане? Швейцарская система отвечает на этот вопрос довольно последовательно. Юридический фильтр здесь существует, но используется он крайне редко. Если инициатива не нарушает всего лишь нескольких чётко определённых требований, то государство предпочитает не решать за избирателя, хороша она или плоха. Последнее слово тут оставляют самим гражданам.

Читайте также:

Русскоязычная версия под редакцией НК, ИП, АП.

Предпочитать Swissinfo в Google

Смотрите больше материалов Swissinfo в результатах поиска Google. Узнать больше

Закрыть