Perché la Svizzera non entra nell’Unione Europea

Così vicine – eppure a volte così lontane: la Svizzera e l'UE. SWI swissinfo.ch

Situata nel cuore dell’Europa, la Svizzera intrattiene rapporti stretti con gli Stati dell’Unione Europea. Ciò nonostante, non intende diventarne membro. Ne trae un vantaggio o, al contrario, la popolazione svizzera è vittima del suo ideale di autonomia?

Invece di integrarsi nel blocco europeo, la Svizzera ha optato per una rete di accordi che regolano i suoi rapporti con Bruxelles. Finora questa via particolare ha funzionato, secondo l’opinione diffusa. Ma un successo duraturo non è garantito, già solo perché gli accordi devono essere rinnovati. I negoziati durano ormai da più di dieci anni. Nel 2021 il Consiglio federale li aveva sospesi unilateralmente, dopo discussioni infruttuose. Ora vi è un’intesa a livello di esecutivi.

Ma in Svizzera un accordo del genere necessita anche dell’approvazione del Parlamento e, probabilmente, anche del popolo. Questo consenso è tutt’altro che certo, soprattutto in un momento in cui il gioco di potere delle grandi potenze mette spietatamente a nudo la debolezza geopolitica della Svizzera.

Perché la Svizzera si trova in questa situazione intricata e, soprattutto, perché insiste nel rimanerci? Proviamo a spiegarlo.

1. Perché la Svizzera ha un rapporto ambivalente con l’UE?

Quando negli anni Novanta l’Austria e altri Stati discussero dell’ingresso nell’appena costituita Unione Europea (UE), questa possibilità fu presa in considerazione anche in Svizzera. Il primo grande passo verso l’UE sarebbe stato l’adesione allo Spazio Economico Europeo (SEE). Tuttavia, nel 1992 l’elettorato svizzero respinse questa opzione alle urne con una maggioranza risicata.

Stefanie Walter, docente di relazioni internazionali ed economia politica all’Università di Zurigo, ricorda: ‘‘Fu un punto di svolta nelle relazioni tra la Svizzera e l’UE, perché il quesito referendario fu enormemente politicizzato. Quando in seguito si tentò di avviare il percorso verso l’adesione della Svizzera all’UE (con l’iniziativa “Sì all’Europa” nel 2001, ndt), la popolazione si espresse con un inequivocabile no alle urne’’.

Alle autorità di Berna non restò altra scelta che affidarsi alla via bilaterale. Una ‘‘soluzione su misura’’ che, al contempo, implicava una chiara rinuncia a lungo termine all’adesione. La via bilaterale ha permesso alla Svizzera di allinearsi strettamente all’UE nei settori in cui desiderava partecipare, senza diventarne membro.

Il primo pacchetto di accordi fu sviluppato nel 1994, quando l’UE era ancora nella fase iniziale. Dieci anni dopo seguì il secondo pacchetto, che con gli accordi di Schengen e di Dublino armonizzò sostanzialmente le questioni relative alla migrazione e all’asilo: i cosiddetti “Accordi bilaterali II”.

‘‘Il paradosso, in un certo senso, è che più la Svizzera si avvicinava a un ingresso nell’UE, più se ne allontanava’’ afferma Walter. Da un lato, ha adeguato sempre più le proprie normative a quelle dell’UE per beneficiare dell’accesso al mercato interno europeo.

Dall’altro, però, così si è perso l’incentivo a fare un passo in più. ‘‘Gli accordi bilaterali godono di enorme popolarità in Svizzera e, con il loro crescente gradimento, è diminuita la voglia di aderire all’UE’’ afferma Walter. Oggi solo tra il 5% e il 10% delle svizzere e degli svizzeri è favorevole all’adesione.

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2. Quale ruolo ha la democrazia diretta nei rapporti con l’UE?

Senza la democrazia diretta, la Svizzera sarebbe entrata nell’UE? ‘‘Penso di sì’’ afferma Walter. ‘‘La votazione sul SEE del 1992 è stato un momento cruciale. Praticamente tutti i principali attori politici erano favorevoli all’adesione all’UE, così come la grande maggioranza dei gruppi della società civile e dei sindacati’’.

Da allora, la sovranità politica è uno dei principi guida della Svizzera nelle questioni europee. Pascal Sciarini, docente di politica comparata all’Università di Ginevra, afferma che a mantenere la Svizzera fuori dall’UE hanno contribuito sia alcune convinzioni istituzionali sia un’analisi economica utilitaristica.

‘‘Molte persone ritengono che la Svizzera abbia istituzioni politiche particolari, incompatibili con l’adesione all’UE, come il federalismo o la neutralità’’ spiega Sciarini. Tuttavia, si tratterebbe in gran parte di un’argomentazione politica costruita ad hoc: ‘‘un’analisi giuridica e istituzionale dimostra piuttosto che si potrebbe aderire all’UE e allo stesso tempo rimanere uno Stato federale, mantenere una democrazia diretta attiva e non rinunciare alla neutralità’’.

3. La neutralità della Svizzera è un ostacolo all’adesione?

Per Stefanie Walter la neutralità fa parte dell’identità svizzera e gode di ampio sostegno tra la popolazione. Ricorda però anche che non costituisce un ostacolo giuridico all’adesione all’UE. La Svezia e la Finlandia sono entrate nell’Unione nel 1995 e hanno rinunciato alla loro tradizionale indipendenza militare solo dopo l’invasione russa dell’Ucraina, aderendo alla NATO rispettivamente nel 2023 e nel 2024. Dal canto loro, l’Austria e l’Irlanda continuano a essere Stati neutrali e allo stesso tempo membri dell’UE.

Secondo Walter, l’ostacolo principale in Svizzera non è di natura giuridica, bensì politica e culturale: prevale la percezione che una maggiore integrazione con altri Paesi sia in contraddizione con la tradizione della neutralità e della libertà da alleanze.

In Svizzera si fa spesso riferimento alla clausola di difesa reciproca dell’UE. L’articolo 42 paragrafo 7Collegamento esterno del Trattato sull’Unione Europea obbliga gli Stati membri a fornire aiuto e sostegno a uno Stato membro che venga aggredito. Le voci critiche vedono in ciò un possibile conflitto con un’interpretazione rigorosa della neutralità svizzera. Altri invece ricordano che la medesima disposizione stabilisce espressamente che il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa dei singoli Stati membri rimane inalterato.

4. Perché la Svizzera insiste sull’indipendenza monetaria ed economica?

L’introduzione dell’euro è considerata uno dei successi dell’integrazione europea. Tuttavia, la Svizzera non si è pentita di essersi tenuta in disparte. Il franco è molto richiesto come moneta internazionale e si è rafforzato significativamente rispetto alla maggior parte delle principali valute.

Secondo Walter, inoltre, molte cittadine e cittadini diffidano della burocrazia di Bruxelles, che percepiscono come eccessiva ed estranea alla tradizione liberale e decentralizzata della Svizzera.

Questa percezione si riflette nelle critiche mosse da alcune figure di spicco dell’economia nazionale. Nicolas Hayek, fondatore dello Swatch Group, sosteneva che Bruxelles vedesse nella Svizzera soprattutto un bacino di risorse. Quando chiese ad Helmut Kohl perché l’UE fosse così interessata alla Svizzera, l’ex cancelliere tedesco gli avrebbe risposto: ‘‘Perché voi avete molti soldi e noi abbiamo progetti per cui possiamo utilizzarli’’.

Hayek ascriveva lo scetticismo della Svizzera verso una maggiore integrazione europea anche alla cultura politica. A suo avviso, le svizzere e gli svizzeri diffiderebbero di ogni eccessiva concentrazione di potere e non sarebbero particolarmente attratti dal culto della personalità. Preferirebbero leader pragmatici, in grado di gestire oculatamente i fondi pubblici.

5. Come viene percepito all’estero l’approccio bilaterale della Svizzera?

Per gli ambienti sovranisti ed euroscettici, ad esempio nel Regno Unito, la Svizzera rappresenta un modello di successo: un Paese che è riuscito a preservare la propria indipendenza politica e, al tempo stesso, a ottenere l’accesso al mercato europeo.

I fautori del progetto di integrazione europea, invece, rimproverano spesso alla Svizzera di beneficiare dei vantaggi del mercato interno senza assumersi pienamente gli obblighi degli Stati membri. Charles Grant, direttore del Centre for European Reform, non usa mezzi termini: ‘‘L’UE prova davvero una forte avversione per il modello svizzero’’.

Constanze Stelzenmüller, esperta di politica di sicurezza europea, ritieneCollegamento esterno che, dal punto di vista di alcuni partner occidentali, la Svizzera tragga vantaggio dall’ordinamento economico e di sicurezza europeo senza partecipare pienamente alla sua definizione. Il ruolo della Svizzera come importante piazza finanziaria internazionale e alcuni aspetti della sua politica di neutralità potrebbero inoltre diventare un punto debole per l’Europa in tempi di crisi geopolitiche.

6. Come influiscono gli sconvolgimenti geopolitici sulla via particolare scelta dalla Svizzera?

Le recenti turbolenze geopolitiche avrebbero acuito in Svizzera la consapevolezza di essere un piccolo Paese con un margine di manovra limitato e che il suo benessere dipenda sempre più dagli avvenimenti attorno a lei, dice Pascal Sciarini.

La condotta di Donald Trump alla Casa Bianca e il deterioramento delle relazioni transatlantiche hanno suonato un campanello d’allarme. I dazi statunitensi sulle esportazioni svizzere avrebbero dimostrato chiaramente alla Svizzera che il suo partner e mercato di sbocco più importante è l’UE, prosegue Sciarini. Lì risiedono i partner affidabili.

Trump, invece, usa la Svizzera per dare un esempio, aggiunge Stefanie Walter. Per il semplice motivo che agli Stati Uniti costa meno che adottare misure simili contro l’UE o la Cina.

Anche la guerra in Ucraina evidenzia che la capacità della Svizzera di agire al di fuori dei grandi blocchi si è ridotta. ‘‘Quando le pressioni provengono dall’UE o dagli Stati Uniti, la Svizzera, in quanto piccolo Paese, non ha altra scelta che cedere’’ constata Sciarini.

Ma in Svizzera non tutti la pensano così. L’Unione Democratica di Centro (UDC) voleva ancorare la neutralità nella Costituzione. Se la proposta fosse stata approvata, la Svizzera non avrebbe più potuto partecipare alle sanzioni economiche dell’UE. Il risultato funge da barometro dell’atteggiamento della popolazione verso l’UE.

7. La Svizzera aderirà all’UE in futuro?

L’adesione della Svizzera all’UE non è attualmente all’ordine del giorno politico e non avrebbe alcuna chance di essere approvata dal popolo. Per Pascal Sciarini non rappresenta una prospettiva realistica né a breve né a medio termine. Ritiene tuttavia che la situazione potrebbe cambiare qualora la Svizzera in futuro non fosse più in grado di difendere i propri interessi attraverso la via bilaterale.

L’attuale fattore di incertezza è il futuro degli ‘‘Accordi bilaterali III’’. La loro approvazione deve superare diversi ostacoli politici e, quasi sicuramente, anche il verdetto delle urne. ‘‘In caso di rifiuto, le probabilità di un’adesione all’UE potrebbero paradossalmente aumentare, poiché per un Paese nel cuore dell’Europa diventerebbe sempre più difficile farsi valere in un contesto geopolitico ostile’’ afferma Stefanie Walter, che aggiunge: ‘‘Se la Svizzera non vuole far parte dell’UE, gli Accordi bilaterali III rappresentano l’opzione migliore’’.

Un no alle urne avrebbe conseguenze rilevanti sui rapporti con Bruxelles, afferma Sciarini. Se al contrario gli accordi fossero approvati, la Svizzera potrebbe ‘‘stare tranquilla e al sicuro’’ per i prossimi dieci o venti anni.

A cura di Marc Leutenegger

Traduzione dal tedesco di Paolo Valenti