Por qué Suiza no forma parte de la Unión Europea

Tan cerca… y, sin embargo, a veces tan lejos: Suiza y la UE. SWI swissinfo.ch

Situada en el corazón de Europa, Suiza mantiene estrechas relaciones con los Estados de la Unión Europea (UE). Sin embargo, no quiere ser miembro. ¿Es esto una ventaja para ella o los ciudadanos y ciudadanas de la Confederación son, desde hace tiempo, víctimas de su autonomía idealizada?

En lugar de integrarse en el bloque europeo, Suiza ha optado por una red de acuerdos que regulan sus relaciones con Bruselas. Hasta ahora, esta vía especial ha funcionado, según la opinión generalizada. Pero no hay garantía de que el éxito sea duradero.

Esto es así, entre otras cosas, porque los acuerdos deben renovarse. Las negociaciones al respecto llevan ya más de diez años en curso. En 2021, el Consejo Federal, es decir, el Ejecutivo helvético colegiado compuesto por siete miembros con iguales competencias, las suspendió unilateralmente, tras numerosas conversaciones infructuosas. Pero ahora Bruselas y Berna parecen de nuevo estar en sintonía para dar avances.

Pero en Suiza, el acuerdo también necesita el respaldo del Parlamento y, probablemente, además, de la población. Y su aprobación está todo menos asegurada, incluso en una época en la que el juego de poder de las grandes potencias pone al descubierto el escaso peso geopolítico de Suiza.

¿Cómo ha llegado Suiza a esta situación tan enrevesada y cómo es posible que se mantenga tan inquebrantable en ella? Las respuestas a las preguntas más relevantes.

1. ¿Por qué Suiza tiene una relación ambivalente con la UE?

Cuando en la década de los noventa Austria y otros Estados debatían la adhesión a la entonces recién creada Unión Europea, esta posibilidad también se barajó en Suiza. Un gran paso hacia la UE habría sido la adhesión al Espacio Económico Europeo (EEE). Sin embargo, el electorado suizo rechazó esta opción en las urnas en 1992 por una mayoría muy ajustada.

Stefanie Walter, catedrática de Relaciones Internacionales y Economía Política en la Universidad de Zúrich, recuerda: «Aquello supuso un punto de inflexión en las relaciones entre Suiza y la UE, porque la cuestión se politizó enormemente. Cuando luego el Gobierno intentó convertir a Suiza en un Estado miembro de la UE, la población lo rechazó de forma inequívoca en las urnas».

A las autoridades de Berna no les quedó más remedio que apostar por la vía bilateral. Una «solución a medida» que, al mismo tiempo, suponía un claro «no» a largo plazo a la adhesión. La vía bilateral permitió a Suiza alinearse estrechamente con la UE en aquellos ámbitos en los que deseaba participar, sin llegar a ser miembro.

El primer paquete de acuerdos se elaboró en 1994, cuando la UE aún se encontraba en una fase inicial. Diez años más tarde le siguió el segundo paquete, que, con los Acuerdos de Schengen y de Dublín, armonizó esencialmente las cuestiones de migración y asilo: los «Acuerdos Bilaterales II».

«La paradoja es, en cierto modo, que cuanto más se ha acercado Suiza a la adhesión a la UE, más se ha alejado de ella», afirma Walter. Por un lado, Suiza ha ido adaptando cada vez más su normativa a la de la UE para beneficiarse del acceso al mercado interior europeo.

Por otro lado, se ha perdido así el incentivo para dar un paso más. «Los acuerdos bilaterales gozan de una enorme popularidad en Suiza y, cuanto más populares se han vuelto, más impopular se ha vuelto la adhesión a la UE», afirma Walter. Hoy en día, sólo entre el 5% y el 10% de la ciudadanía suiza está a favor de la adhesión.

Más detalles en este artículo:

2. ¿Qué papel desempeña la democracia directa en la relación con la UE?

¿Formaría Suiza ya parte de la UE si no fuera por la democracia directa? «Creo que sí», afirma Walter. «El referéndum sobre el EEE de 1992 desempeñó un papel importante. Prácticamente todos los actores políticos importantes estaban a favor de la adhesión a la UE, al igual que la gran mayoría de los grupos de la sociedad civil y de los sindicatos», añade.

Desde entonces, la soberanía política se considera uno de los principios rectores de Suiza en cuestiones europeas. Pascal Sciarini, catedrático de Ciencias Políticas Comparadas en la Universidad de Ginebra, afirma que tanto ciertas convicciones institucionales como un análisis económico utilitarista han contribuido a mantener a Suiza fuera de la UE.

«Muchas personas opinan que Suiza cuenta con instituciones políticas especiales que no serían compatibles con la adhesión a la UE, como el federalismo o la neutralidad», afirma Sciarini. Sin embargo, este argumento es, en gran medida, una construcción política: «Un análisis jurídico e institucional muestra más bien que se podría adherirse a la UE y, al mismo tiempo, seguir siendo un Estado federal, mantener una democracia directa activa y conservar la neutralidad».

3. ¿Es la neutralidad de Suiza un obstáculo para la adhesión?

Para Stefanie Walter, la neutralidad forma parte de la identidad suiza y goza de un amplio apoyo entre la población. No obstante, recuerda que, desde el punto de vista jurídico, la neutralidad no supone un obstáculo para la adhesión a la UE. Suecia y Finlandia se adhirieron a la Unión en 1995 y no renunciaron a su tradicional neutralidad militar hasta después de la invasión rusa de Ucrania, al adherirse a la OTAN en 2023 y 2024, respectivamente. Austria e Irlanda, por su parte, siguen siendo países neutrales y, al mismo tiempo, miembros de la UE.

En opinión de Walter, el principal obstáculo en Suiza no es de carácter jurídico, sino político y cultural: prevalece la percepción de que una integración más estrecha con otros países entra en contradicción con la tradición de neutralidad y de ausencia de alianzas.

No obstante, en Suiza se suele hacer referencia a la cláusula de asistencia mutua de la UE. El artículo 42, apartado 7Enlace externo, del Tratado de la UE obliga a los Estados miembros a prestar ayuda y apoyo a un miembro que haya sido atacado. Las voces críticas ven en ello un posible conflicto con una interpretación estricta de la neutralidad suiza. Otros señalan que la misma disposición establece expresamente que no se ve afectado el carácter específico de la política de seguridad y defensa de cada Estado miembro.

4. ¿Por qué insiste Suiza en su independencia monetaria y económica?

Es cierto que la introducción del euro se considera uno de los éxitos de la integración europea. Sin embargo, Suiza no se ha arrepentido de haberse mantenido al margen. El franco suizo es una moneda muy demandada a nivel mundial y se ha revalorizado significativamente frente a la mayoría de las principales divisas.

Según Walter, muchas voces ciudadanas desconfían además de lo que perciben como una burocracia excesiva en Bruselas, un modelo que consideran ajeno a la tradición liberal y descentralizada de Suiza.

Esta percepción se refleja en las críticas de algunas figuras destacadas del mundo empresarial del país. Nicolas Hayek, fundador del Swatch Group, opinaba que Bruselas veía en Suiza, sobre todo, una fuente de recursos. Así, según él, el antiguo canciller federal alemán Helmut Kohl, al preguntarle por qué la UE tenía tanto interés en Suiza, le respondió: «Porque tienen mucho dinero y nosotros tenemos proyectos para los que podemos utilizarlo».

Hayek relacionó el escepticismo de Suiza frente a una mayor integración europea también con la cultura política. Destacó que en Suiza se desconfía de toda concentración excesiva de poder y que el culto a la personalidad no les resulta especialmente atractivo. Se prefiere a líderes pragmáticos, capaces de gestionar los fondos públicos con prudencia.

5. ¿Cómo se percibe en el extranjero el enfoque bilateral de Suiza?

Para los círculos soberanistas y euroescépticos, por ejemplo en el Reino Unido, Suiza representa un modelo de éxito: un país que ha logrado conservar su independencia política y, al mismo tiempo, obtener acceso al mercado europeo.

Las voces en defensa del proyecto de integración europea, por el contrario, suelen reprochar a Suiza que se beneficie de las ventajas del mercado único sin asumir plenamente las obligaciones que conlleva la pertenencia a la UE. Charles Grant, director del Centre for European Reform, lo expresa así: «La UE siente realmente una fuerte aversión hacia el modelo suizo».

Constanze Stelzenmüller, experta en política de seguridad europea, sostieneEnlace externo que, desde la perspectiva de algunos socios occidentales, Suiza se beneficia del orden económico y de seguridad europeo sin participar plenamente en su configuración. Además, el papel de Suiza como gran centro financiero internacional y algunos aspectos de su política de neutralidad podrían convertirse en un punto débil para Europa en tiempos de crisis geopolíticas.

6. ¿Qué influencia tienen las perturbaciones geopolíticas en el «camino propio» de Suiza?

Las perturbaciones geopolíticas de los últimos tiempos habrían agudizado en Suiza la conciencia de que su margen de maniobra, como país pequeño, tiene límites y de que su prosperidad depende cada vez más de los acontecimientos que se producen a su alrededor, afirma Pascal Sciarini.

La actuación de Donald Trump en la Casa Blanca y el deterioro de las relaciones transatlánticas han supuesto una llamada de atención. Los aranceles estadounidenses sobre las exportaciones suizas habrían hecho ver a Suiza que su socio y mercado de destino más importante es la UE, según Sciarini. Allí, Suiza cuenta con socios fiables.

Por el contrario, Trump utiliza a Suiza para dar un escarmiento, como afirma Stefanie Walter. Esto supone un menor coste para EE. UU. que si tomara medidas similares contra la UE o China.

La guerra en Ucrania también pone de manifiesto que la capacidad de Suiza para actuar al margen de los grandes bloques ha disminuido. «Cuando la presión proviene de la UE o de EE. UU., Suiza, al ser un país pequeño, no tiene más remedio que ceder», afirma Sciarini.

Sin embargo, no todo el mundo en Suiza opina lo mismo. El Partido Popular Suizo (PPS) quiere consagrar la neutralidad en la Constitución. Si se aprobara, Suiza ya no podría participar en las sanciones económicas de la UE. No obstante, las encuestas sugieren que la PPS probablemente perderá claramente la votación del 27 de septiembre. El resultado también podría servir de barómetro de la opinión pública sobre la relación con la UE.

7. ¿Se adherirá Suiza a la UE en el futuro?

La adhesión de Suiza a la UE no figura actualmente en la agenda política y no tendría ninguna posibilidad de ser aceptada por la población. Pascal Sciarini afirma que la adhesión no es una perspectiva realista ni a corto ni a medio plazo. No obstante, opina que la situación podría cambiar si, en el futuro, Suiza ya no pudiera defender sus intereses por la vía bilateral.

El factor de incertidumbre actual es el futuro de los «Acuerdos Bilaterales III». Su aprobación debe superar varios obstáculos políticos y, con una probabilidad casi segura, también se someterá al veredicto de las urnas.

«En caso de rechazo, las posibilidades de adhesión a la UE podrían incluso aumentar, ya que a un país situado en el corazón de Europa le resultaría cada vez más difícil mantenerse firme en un contexto geopolítico hostil», afirma Stefanie Walter, y añade: «Si no se quiere formar parte de la UE, los Acuerdos Bilaterales III son la mejor opción».»

Un rechazo por parte del pueblo tendría consecuencias considerables para la relación con Bruselas, afirma Sciarini. Por el contrario, si se aprobaran los acuerdos, Suiza estaría «tranquila y protegida» durante los próximos diez o veinte años.

Editado por Marc Leutenegger, adaptado al español por la autora, Patricia Islas