Перекроит ли на свой лад парламент Швейцарии Третий пакет соглашений с ЕС?

Швейцария согласовала с Европейским союзом новый Третий пакет двусторонних соглашений. И вот теперь в политический процесс вмешался федеральный парламент. Keystone / Alessandro Della Valle

Швейцария согласовала с Европейским союзом новый Третий пакет двусторонних соглашений. И вот теперь в политический процесс вмешался федеральный парламент. Его предложения — это скрытая атака на достигнутые договорённости или действительно важные улучшения?

Швейцария считается мастером дипломатии. Годами она отправляла в Брюссель своих лучших переговорщиков, с тем чтобы шаг за шагом согласовывать модальности Третьего пакета секторальных договорённостей с Европейским союзом. Наконец, когда была согласована последняя запятая, а правительство поставило под всеми документами свою подпись — всё снова грозит «пойти не так». Причём вовсе не потому, что пакет соглашений отвергли на референдуме граждане страны. Такой сценарий обе стороны учитывали с самого начала: последнее слово в любом случае должно было бы остаться за швейцарскими избирателями. Но до голосования на референдуме дело ещё даже и не дошло.

Всё смешалось в «Федеральном доме» потому, что в этот процесс теперь решительно встрял федеральный парламент. В политической системе Швейцарии парламент, на самом деле, играет роль главного начальника, он почти во всём имеет последнее слово, а Федеральному совету, кабмину, приходится просто порой исполнять принятые им решения. Поэтому при желании парламент вполне способен поставить правительство в практически безвыходное положение и там, где речь идет о Третьем пакете соглашений с ЕС, похоже, всё именно к этому сейчас и идёт.

В сентябре (осенняя сессия парламента как раз начинается 14 сентября) Третий пакет соглашений Швейцарии с ЕС впервые поступит на рассмотрение обеих палат парламента, большой, Национального совета, и малой, Совета кантонов. В Швейцарии их еще называют «Советами». И некоторые политические силы, судя по всему, полны решимости торпедировать все достигнутые с ЕС договорённости: здесь небольшой укол, там скрытая атака, ещё где-нибудь — сознательно вставленное заведомо невыполнимое условие. «Если что-то и так шатается, и если это что-то постоянно пихать и толкать, то в какой-то момент это что-то разумеется упадёт», — опасается в разговоре с радио SRF сенатор, депутат Совета кантонов от партии «Центр» Пирмин Бишоф (Pirmin Bischof), твёрдый сторонник Третьего пакета.

Предложения швейцарского парламента — это скрытая атака на достигнутые договорённости или действительно важные улучшения? Keystone / Anthony Anex

Федеральный совет не устаёт повторять, что договорённости с ЕС «справедливы и сбалансированы». Но в самой Швейцарии они вызывают острые споры. И уже сейчас курирующие парламентские комиссии, в частности комиссии Совета кантонов, которые готовят обычно проекты парламентских решений, дают понять, что на начинающейся сегодня осенней сессии малая палата намерена обойтись с окончательно согласованным пакетом без особых церемоний. Разумеется, пока ещё ничего не решено окончательно. Но политики вернулись с летних каникул, и вокруг отношений с ЕС снова начались суета и броуновское движение. Самое время поэтому посмотреть, что именно происходит. Разберём четыре наиболее важных парламентских вопроса, которые будут обсуждаться в связи с Третьим пакетом соглашений с ЕС.

Гарантийный залог для компаний из ЕС

Комиссия по экономике и налогам малой палаты Совета кантонов (Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates, WAK-S) хочет сохранить возможность требовать от некоторых компаний из ЕС, направляющих сотрудников на работу в Швейцарию, внесения гарантийного денежного залога. Он должен служить финансовой гарантией на случай нарушения этими компаниями действующих в Швейцарии норм в сфере оплаты и условий труда. Когда-то введения такого механизма добивались швейцарские профсоюзы, однако в ходе переговоров Берна с ЕС они от этого требования отказались. Теперь вернуть более жёсткий вариант хотят уже депутаты от партий центра и правее центра.

Степень риска для соглашений: высокая. Это требование противоречит достигнутым Швейцарией договорённостям с ЕС. Берн и Брюссель ведь согласовали, что в будущем требовать такой залог можно будет только от компаний, которые уже однажды нарушили действующие в Швейцарии нормы в области труда и заработной платы. Если парламент всё же настоит на более строгом варианте (требовать залога от всех компаний вне зависимости от того, нарушали они в прошлом КЗОТ Швейцарии или нет), Федеральному совету, правительству Швейцарии, теоретически пришлось бы заново начинать переговоры с Брюсселем по уже окончательно согласованным текстам — а это практически невозможная ситуация.

Также по теме:

Есть и другой вариант: Швейцария может в одностороннем порядке сохранить более строгие правила. Тогда спор с ЕС рано или поздно может дойти до предусмотренной Третьим пакетом соглашений процедуры арбитража. При столь явном расхождении с достигнутыми договорённостями Швейцария, скорее всего, такое разбирательство проиграла бы. А это, в свою очередь, стало бы новым аргументом для швейцарских противников дальнейшего сближения с ЕС.

Нужно ли для одобрения соглашений на референдуме большинство не только граждан, но и кантонов?

В Совете кантонов одновременно обсуждается предложение, которое фактически привело бы к тому, что для одобрения Третьего пакета соглашений с ЕС на референдуме потребовалось бы не только большинство голосовавших граждан, но и большинство голосов кантонов — так называемое двойное большинство. Федеральный совет с самого начала занял однозначную позицию: он хочет вынести Третий пакет только на факультативный референдум, для которого двойного большинства не требуется. В таком случае сам референдум состоится лишь в том случае, если его потребуют 50 000 граждан, обладающих правом голоса, или восемь кантонов. Если голосование состоится, для одобрения пакета будет достаточно простого большинства голосовавших граждан.

Противники Третьего пакета соглашений с ЕС, напротив, столь же решительно требуют обязательного референдума, а значит, и двойного большинства — граждан и кантонов. Спор сопровождается сложными дискуссиями юристов и специалистов по государственному праву, и чтобы разобраться во всех нюансах, желательно иметь за плечами как минимум юридический факультет университета. Хотя на самом деле главный политический вопрос выглядит гораздо проще и прозаичнее: каковы шансы пакета соглашений пройти всенародное голосование, если потребуется ещё и большинство кантонов? Они, во всяком случае, будут ниже, чем при факультативном референдуме, где исход определяется только большинством голосовавших граждан.

Степень риска для соглашений: высокая. Необходимость заручиться ещё и большинством кантонов фактически повысила бы электоральный порог для соглашений примерно на пять процентных пунктов. Уже сейчас ясно, что даже в благоприятном для сторонников пакета сценарии исход такого голосования может решиться очень небольшим преимуществом одной из сторон. Дополнительный барьер в виде кантонального большинства способен стать той самой соломинкой, которая переломит ситуацию.

Федеральный совет только что обстоятельно раскритиковал народную «Инициативу-Компас» (Kompass-Initiative). Её выдвинули критически настроенные по отношению к ЕС представители деловых и финансовых кругов страны. Они также требуют, чтобы международные договоры, предусматривающие имплементацию (введение в действие) в Швейцарии важных «иностранных» правовых норм, а вместе с ними, логично, и Третий пакет соглашений с ЕС, подлежали обязательному референдуму и одобрению большинством как граждан, так и кантонов.

Подробнее:

Однако в случае с народной «Инициативой-Компас» Федеральный совет располагает определённой свободой действий, в частности при определении сроков дальнейшей процедуры, а значит, может в известной степени тянуть время. Совсем иначе устроена парламентская инициатива 26.425 «Изменение Конституции в связи с Bilaterale III» (Parlamentarische Initiative «Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen IIIВнешняя ссылка»), внесённая Государственно-политической комиссией Совета кантонов (Staatspolitische Kommission des Ständerates, SPK-S). Она предлагает закрепить в Конституции особый порядок одобрения той части Третьего пакета соглашений с ЕС, которая изменяет и дополняет уже действующие двусторонние соглашения Швейцарии с Европой — прежде всего соглашения о свободном передвижении граждан, о взаимном признании технических стандартов, о наземном и воздушном транспорте.

Если парламент поддержит такое изменение Конституции, то оно само должно будет пройти обязательный референдум, для которого как раз и требуется двойное большинство голосов граждан и кантонов. Тем самым и одобрение соответствующей части Третьего пакета окажется связано с необходимостью заручиться поддержкой большинства не только избирателей, но и субъектов федерации.

Именно поэтому эта парламентская инициатива и возвращает всю инициативу в руки именно парламента. И если он добьётся соответствующего изменения Основного закона, то Федеральный совет уже не сможет самостоятельно принять решение о проведении факультативного референдума: правила голосования будут ведь тогда определяться новой конституционной нормой, а значит, двойное большинство голосов граждан и кантонов будет уже не обойти.

Регулирующий миграционный сбор

Государственно-политическая комиссия Совета кантонов (Staatspolitische Kommission des Ständerates, SPK-S) вернулась к идее, которая уже обсуждалась во время кампании вокруг инициативы «Против Швейцарии с населением 10 млн человек» (Keine 10-Millionen-Schweiz!). Речь идёт о специальном регулирующем сборе, который работодатели должны будут платить за прибывающих в Швейцарию работников, если будет задействована предусмотренная соглашениями с ЕС защитная оговорка.

Это классический регулирующий сбор: он должен стимулировать компании активнее нанимать работников, уже находящихся в стране, и тем самым сдерживать иммиграцию. Применять такой инструмент предполагается только в рамках так называемой защитной оговорки (Schutzklausel), которую Федеральному совету удалось согласовать с ЕС. Упрощённо говоря, она должна позволить Швейцарии принимать «защитные меры», если слишком высокая иммиграция начнет приводить к возникновению в Швейцарии серьёзных экономических или социальных проблем.

Также по теме:

Степень риска для соглашений: нейтральная. С одной стороны, применение такого сбора в отношении граждан ЕС вступало бы в противоречие с принципом свободного передвижения физических лиц, на котором настаивает Евросоюз. Вероятным результатом стал бы спор Берна с Брюсселем, который, скорее всего, пришлось бы разрешать с помощью предусмотренного новыми соглашениями арбитражного механизма. С другой стороны, эта идея конкретизирует уже предусмотренную защитную оговорку и может стать для Федерального совета важным аргументом в пользу Третьего пакета соглашений: она ведь реагирует на одно из существенных опасений части населения Швейцарии, связанных с чрезмерной иммиграцией.

Не усиливать защиту выборных представителей персонала от увольнения

На первый взгляд ещё одно требование Комиссии по экономике и налогам Совета кантонов (Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates, WAK-S) касается лишь второстепенного вопроса, точне, компромисса между работодателями и профсоюзами уже в самой Швейцарии. Причём речь идёт всего об одном из 14-ти согласованных пунктов, а именно о дополнительной защите от увольнения выборных представителей персонала, то есть сотрудников, избранных коллегами представлять их общие интересы в общении с работодателем.

Работодатели и профсоюзы в ходе многочисленных раундов переговоров согласовали пакет внутренних мер, призванных и после вступления новых соглашений с ЕС в силу как можно лучше защитить высокие швейцарские зарплаты от европейского демпинга. С собственно новыми договорённостями между Берном и Брюсселем дополнительная защита выборных представителей персонала напрямую никак не связана. Речь идёт о внутренней швейцарской мере, лишь сопровождающей (на местном жаргоне: фланкирующей) Третий пакет соглашений.

И вот теперь Комиссия по экономике и налогам Совета кантонов предлагает исключить эту меру из пакета мер по защите высоких швейцарских зарплат. Большинство комиссии считает, что конкретно данная мера непосредственно к новым соглашениям Швейцарии с ЕС не относится. За исключение меры № 14 проголосовали восемь членов комиссии, против — четыре, один воздержался.

Степень риска для соглашений: средняя. На первый взгляд правоцентристское большинство в Совете кантонов просто возвращается к вопросу, в котором профсоюзы, по мнению этих политиков, во время переговоров с работодателями потребовали и получили слишком многого. Но дело не только во внутреннем пересмотре компромисса между социальными партнёрами — работодателями и профсоюзами.

Теперь профсоюзам страны придётся решать, готовы ли они уступить в этом, казалось бы, второстепенном вопросе. Тем из них, кто считает дополнительную защиту представителей работников принципиально важной, сделать это будет очень непросто. Но именно на это, вероятно, и рассчитывают швейцарские противники сближения Конфедерации с ЕС: если спор расколет профсоюзы, и они перестанут единым фронтом поддерживать соглашения с Евросоюзом, то шансы Третьего пакета пройти любое всенародное голосование заметно уменьшатся.

Читайте также:

Перевод с немецкого. Русскоязычная версия под редакцией НК, ИП, АП.