Швейцария может получить право вводить санкции самостоятельно

Парламент Швейцарии сделал решительный шаг в сторону изменения основ своей санкционной политики. SRF-SWI

Большая палата парламента Швейцарии, Национальный совет, поддержала предложение, в соответствии с которым в будущем Федеральный совет (кабмин) должен иметь возможность вводить свои собственные независимые санкции. Предложение внести соответствующие поправки в закон «Об эмбарго» было принято 136 голосами против 53, воздержавшихся не было. Теперь надо дождаться решения второй палаты парламента, Совета кантонов. 

Дебаты по данному вопросу проходили под знаком российской агрессии против УкраиныВнешняя ссылка. В настоящий момент Швейцария имеет право вводить у себя только санкции, решения о которых принято ООН, ЕС или ОБСЕ. Положения, регулирующие этот процесс, закреплены в федеральном законе о «О правовых основах реализации международных санкций», он же закон «Об эмбарго» (Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen / Embargogesetz). Теперь же кабинет министров Швейцарии сможет вводить и свои собственные независимые санкции, которые могут быть направлены против физических и юридических лиц, например против бизнес-компаний. Причинами для введения санкций должны быть серьезные нарушения прав человека или другие тяжелые формы нарушения положений международного права.

Многие выступающие депутаты использовали трибуну парламента еще и для того, чтобы высказаться по поводу фундаментально значимого для страны вопроса нейтралитета. Так, Элизабет Шнайдер-Шнайтер (Elisabeth Schneider-Schneiter, Партия Центра или Mitte / кантон Базель-сельский, BL), выступая от имени своей парламентской фракции, назвала такие независимые швейцарские санкции «важным инструментом, который укрепит дееспособность Федерального совета». Социалист из Цюриха Фабиан Молина (Fabian Molina, ZH), также выступил за независимые швейцарские санкции. «Когда нарушается международное право, международное сообщество несет ответственность за то, чтобы заставить нарушителя правил снова соблюдать их. Иначе мы все будем жить в анархии».

Консервативная Швейцарская народная партия (SVP) не была склонна позитивно отнестись к этому требованию. «Народник» из Цюриха Роджер Кёппель (Roger Köppel ZH, издатель правоконсервативного журнала «Вельтвохе»), заявил, что «экономические санкции — это оружие войны. Более того, они являются оружием нападения, они являются оружием голода. Поэтому они несовместимы с нейтралитетом. Санкции против отдельных лиц — это оружие произвола, и это мы видим уже сейчас в отношении так называемых олигархов. Санкции налагаются в одном случае и не налагаются в другом, что является деградацией принципа верховенства закона. Швейцария рискует быть втянутой в разные роды сделки и альянсы с великими державами».

«Отход от прежнего курса»

Первоначальной причиной пересмотра закона «Об эмбарго» и нынешних дебатов было решение правительства Швейцарии продлить запрет на импорт вооружений из России и Украины, введенный еще в 2015 году после российской аннексии Крыма. Берн не признал, и до сих пор не признает эту аннексию, но присоединяться к санкциям ЕС или США Федеральный совет тогда не стал. Соответствующее послание парламенту кабинет направил еще в 2019 году. В нем содержалось предложение, которое предусматривало всего лишь возможное право Федерального совета распространять, если того требуют интересы страны, уже введенные США или ЕС санкции на другие государства, пока не подпадающие под санкции.

Этот план получил тогда однозначную поддержку в Национальном совете. Со своей стороны в июне 2021 года Совет кантонов, Сенат, малая палата парламента, принял решение о том, что правительство могло бы распространять такие уже кем-то принятые санкции еще и на частных лиц и на бизнес-компании. И вот теперь большая палата сделала еще один шаг вперед и одобрила предоставление кабмину права вообще вводить такие санкции в инициативном порядке, не дожидаясь того, что сделают или не сделают ЕС или США.

Министр экономики Ги Пармелен (представляет партию SVP) в ходе дебатов в Национальном совете против такого распространения уже принятых санкций не возражал, зато он выступил против права кабинета вводить независимые санкции в инициативном порядке. «Это было бы фундаментальным отходом от прежнего курса», — указал он. Также неясно, по его мнению, какие критерии должны будут применяться при принятии решения о наложении санкций. И последний, но не менее важный фактор, на который указали министр и противники данного решения: санкции, введенные в инициативном порядке, были бы тесно связаны с угрозой длительных судебных разбирательств. Совет кантонов в свое время уже отверг проект введения независимых санкций, но это было во время первого раунда обсуждения этого вопроса и еще до войны против Украины. Теперь же ситуация кардинально изменилась и малой палате придется рассмотреть этот вопрос снова.

Опасный активизм?

Швейцарский телеканал SRF считаетВнешняя ссылка, что с момента вторжения России в Украину три месяца назад швейцарская политика претерпела кардинальные изменения. Ведущие политические партии ищут и продолжают искать всё это время новое определение для швейцарского нейтралитета. Их решения влияют не только на то, как сама Швейцария интерпретирует свою политику нейтралитета, но и на то, как Швейцарию воспринимают за рубежом. Меняется всё: от статей законов и до всего того, что вчера еще было само собой разумеющимся фактом. То, что казалось невозможным в швейцарской политике на протяжении многих лет, парламент неожиданно делает возможным за самое короткое время. 

Первым примером такого поворота стало увеличение ассигнований на нужды армии. Четыре года назад SVP выступала с таким же требованием и тогда у не было никаких шансов на успех. Сегодня все иначе: после вторжения России в Украину парламенту Швейцарии потребовалось всего три месяца, чтоб согласиться на увеличение бюджета Вооруженных сил. И вот теперь Национальный совет согласился с требованием, которое еще год назад поддерживали только левые парламентарии: в будущем Швейцария должна иметь возможность самостоятельно налагать санкции на другие государства, а также вводить санкции в отношении частных лиц или бизнес-компаний — особенно если они замешаны в нарушениях прав человека. Сегодня пока самое большее, что Швейцария может сделать, – это присоединиться к санкциям ООН, ЕС или других своих торговых партнеров. 

Нынешняя поправка к Закону об эмбарго вполне могла бы быть названа Lex Ukraine. Интересно, что изначально социалисты (SP) выдвигали такие требования в контексте санкций ЕС в отношении Китая. Решающим фактором для позитивного решения Национального совета стало изменение позиций Партии Центра (Mitte, бывшие демохристиане). По ее мнению, Швейцария в ситуации войны в Украине должна играть более активную роль, например, она должна сообщить ЕС о российских физических лицах или компаниях, в отношении которых могут быть введены дополнительные санкции — и сама могла бы не дожидаясь решения Брюсселя вводить такие санкции. Пока это невозможно. Однако в последние месяцы для многих швейцарских партий сотрудничество с ЕС и другими партнерами стало куда более важным фактором, чем раньше.

Четкий сигнал

И если теперь поправки к закону «Об эмбарго» будут (со второй попытки) одобрены и в Совете кантонов, то тогда Швейцария пошлет ЕС четкий сигнал о том, что в будущем она готова занять более четкую позицию и самой стать самостоятельным игроком. Однако этот сигнал также будет услышан в России или Китае, что может иметь серьезные экономические и политические последствия. Совместимо ли это со швейцарским нейтралитетом? С юридической точки зрения на этот вопрос следует дать положительный ответ: Гаагские конвенции ничего не говорят о том, как следует нейтральной Швейцарии действовать в области санкций. Они лишь запрещают ей прямое вмешательство в войну на одной из сторон. Политически же дать ответ на этот вопрос куда сложнее — и разные партии отвечают на него по-разному. 

Социалисты (SP), «зелёные» (GPS), «зеленые либералы» (GLP) и «Центр» (Mitte) отвечают позитивно, «народники» (SVP) и либералы (FDP) — говорят «нет» или «скорее нет». Причины тут могут быть разными: социалисты считают, что Швейцария обязана играть на мировой арене более активную роль, особенно в связи с нарушениями Россией международного права, «Центр» хочет адаптировать концепцию нейтралитета к новым интересам Швейцарии в области политики безопасности, SVP рассматривает любые изменения в практике санкций как угрозу нейтралитету, FDP хочет подождать более широких дебатов о нейтралитете. Безусловно, эти дебаты, вероятно, будут интересными. Однако понимание того, что есть нейтралитет, в Швейцарии формируется под влиянием конкретных решений, как раз таких, как это. 

Пока неясно, будет ли Совет кантонов также толковать санкции, вводимые Берном по собственной инициативе, в качестве признака расширения сферы сотрудничества Швейцарии с международным сообществом — или же сенаторы предпочтут отвергнуть такой проект как опасный активизм? Но если депутаты Совета кантонов все-таки последуют за своими коллегами из парламентских фракций в Национальном совете, то тогда Швейцария очень скоро получит совершенно новую политику в области санкций. Как применять и применять ли ее на практике? Эту задачу потом предстоит решать в свою очередь Федеральному совету (кабмину).