Sanciones: un quebradero de cabeza para la acción humanitaria
A medida que en los últimos años el uso de sanciones se ha disparado, crece la preocupación por el sufrimiento humano que estas causan. Una resolución reciente del Consejo de Seguridad de la ONU, que facilita a las organizaciones humanitarias prestar ayuda, representa un importante cambio de dirección, aunque la cuestión es altamente política y los avances, lentos. Aun así, Suiza está abriendo camino en Siria.
En todo el mundo millones de personas son víctimas inocentes de las sanciones impuestas a sus gobernantes autocráticos. Tanto es así que el Consejo de Seguridad de la ONU en diciembre aprobó una resolución para que las actividades humanitarias puedan quedar excluidas permanentemente de tales sanciones. Las organizaciones humanitarias han acogido con satisfacción estas nuevas normas, y dicen que ayudarían a salvar vidas.
“Nunca pensamos que esta resolución fuera posible hace unos años. Fue un momento pionero”, declara a SWI swissinfo.ch Bérénice Van Den Driessche, asesora principal de Política y Promoción en el Consejo Noruego para los Refugiados, una organización humanitaria que opera en todo el mundo.
A la hora de abordar la financiación y distribución de la ayuda —un problema que suele escapar al interés de la atención pública—, la aplicación de la Resolución 2664, sin embargo, ha tenido hasta ahora un éxito limitado.
Cuando un país es sancionado, los bancos se apresuran a salir, lo que hace mucho más difícil que las organizaciones humanitarias hagan llegar ayuda a las personas que la necesitan. La resolución introduce lo que se conoce como una “exención”. Permite —permanentemente— que la ONU y las organizaciones relacionadas envíen a países sancionados fondos y mercancías si estos responden a una emergencia o son para apoyar necesidades vitales básicas.
Pero el texto no es una carta blanca. El Consejo de Seguridad pide a las organizaciones humanitarias que hagan “esfuerzos razonables” para no beneficiar a personas u organizaciones sancionadas. La exención solo se aplica a las sanciones impuestas por la ONU y excluye las iniciadas por Estados individuales o por la Unión Europea (UE).
“Debido a estas limitaciones inherentes, es poco probable que durante el primer año de aplicación de la resolución se produzca un gran avance en el acceso humanitario. Otras sanciones y medidas contra el terrorismo, que no necesariamente incluyen exenciones humanitarias, siguen en vigor y siguen afectando a nuestras operaciones y haciéndonos responsables”, manifiesta Van Den Driessche a SWI swissinfo.ch.
Estados Unidos, que copatrocinó la resolución junto con Irlanda, fue el primer país en incorporar las nuevas normas a su legislación nacional. En diciembre, el Departamento del Tesoro estadounidense —calificándolo como “paso histórico”— expidió licencias generales para que las organizaciones de ayuda trabajen en los países sancionados.
La invasión de Rusia a Ucrania provocó una serie de sanciones, que afectan a las personas, las empresas y el comercio en Rusia, por parte de la Unión Europea, los Estados Unidos y el G7. Suiza ha seguido la línea de la UE, implementando su décimo paquete de sanciones en marzo 2023.
Eso no ha impedido que la comunidad internacional, incluidas las ONG y, más recientemente, el G7, critiquen a Suiza por no hacer suficiente. En particular, señalan la cantidad limitada de activos rusos congelados en Suiza y argumentan que la nación alpina podría hacer un mejor trabajo para hacer cumplir las sanciones.
En esta serie, analizamos los pasos que ha tomado Suiza para cumplir con los estándares internacionales y dónde se encuentra rezagada. Cuestionamos los motivos de las sanciones y sus consecuencias para los comerciantes de productos básicos con sede en Suiza. También analizamos los activos rusos en el país y entendemos cómo algunos oligarcas están manejando las sanciones.
Suiza aplicó la resolución poco después. En abril, el Consejo Federal modificó 13 de sus ordenanzas sobre los regímenes de sanciones de la ONU y suavizó las normas para las transferencias humanitarias a países como Afganistán, Irán, Libia, Yemen, Somalia, Sudán del Sur y Corea del Norte. Estos cambios entraron en vigor en junio.
“Suiza subraya la importancia de los esfuerzos realizados por el Consejo [de Seguridad] para garantizar que la ayuda humanitaria siga siendo posible y no se vea afectada negativamente por las sanciones”; es lo que un delegado suizo indicó en julio ante el Consejo de Seguridad de la ONU citando la Resolución 2664. La declaración suiza, al tiempo que condenaba la última prueba de misiles de Corea del Norte, añadía que las necesidades de la población no deben olvidarse y que deben respetarse sus derechos humanos.
El acceso humanitario en Siria sigue siendo difícil
No obstante, y a pesar de los objetivos tan loables de la resolución, el acceso humanitario sigue siendo complejo y difícil, como puso de manifiesto el terremoto que en febrero de 2023 asoló el sur de Turquía y la vecina Siria. Decenas de miles de personas murieron, se derrumbaron edificios, y escuelas y hospitales quedaron destruidos.
La catástrofe se produjo en un momento en que millones de personas —que habían huido de la guerra civil siria que se prolonga ya una década y de la persecución del régimen del presidente Bashar al Assad— ya acampaban en el noroeste del país, cerca de la frontera con Turquía, y dependían de la ayuda humanitaria. El socorro a la zona —controlada por distintos grupos kurdos, respaldados por Turquía y designados islamistas— se entrega bien desde Turquía, bien desde las zonas controladas por el Gobierno sirio.
La ayuda transfronteriza se retrasó tras el terremoto y durante días el principal paso fronterizo entre Turquía y Siria permaneció cerrado. Una vez que volvió a abrirse para los convoyes de emergencia de la ONU, el acceso siguió siendo controvertido en el plano político. En julio, Rusia vetó un intento de mantener abierto durante más tiempo el canal humanitario.
A principios de este año, las Naciones Unidas fueron criticadas por esperar el permiso del gobierno sirio para ingresar al territorio controlado por los rebeldes en el noroeste de Siria y entregar ayuda humanitaria después de un terremoto fatal. Esto ilustró los tipos de dilemas a los que se enfrentan las agencias de ayuda.
Desde 2011, la guerra civil de Siria ha matado a más de 300.000 civiles y desplazado a más de 13 millones de personas. Sigue siendo una de las peores crisis humanitarias del mundo, pero la financiación se está agotando.
La invasión de Rusia a Ucrania ha provocado sanciones sin precedentes.
Mientras tanto, la ayuda entre líneas se ha visto obstaculizada por las sanciones. En este caso concreto, la Resolución 2664 no ha facilitado el acceso, ya que el régimen de Assad no está sometido a sanciones de la ONU, sino a sanciones unilaterales de los Estados occidentales, que han dificultado a las ONG introducir bienes y equipos muy necesarios.
Tras el terremoto, Estados Unidos y la UE fueron algunos de los países que se apresuraron a conceder exenciones de seis meses a sus programas de sanciones unilaterales para ayudar a que las organizaciones humanitarias sirias hicieran llegar suministros a la región afectada por el seísmo. Estas medidas, según una encuesta realizada en mayo entre las ONG internacionales con sede en Damasco, marcaron la diferencia.
Con las exenciones en la mano, las ONG ya no tuvieron que conseguir permisos para utilizar servicios necesarios —como las redes telefónicas— que antes podían tardar meses en obtenerse. Y algunas organizaciones pudieron realizar transacciones financieras en dólares estadounidenses y euros, algo que antes resultaba muy difícil. Ciertas ONG iniciaron proyectos adicionales o contrataron a nuevos proveedores.
“Notamos algunas pequeñas mejoras, pero esas exenciones podrían haber sido más útiles si no estuvieran limitadas en el tiempo y más armonizadas entre los regímenes de sanciones”, reconoce a SWI swissinfo.ch un trabajador humanitario con base en Siria. El límite de seis meses era un inconveniente importante, según la encuesta, que concluía que 180 días “simplemente no es tiempo suficiente para tener un impacto significativo”.
En julio la UE ha prorrogado sus exenciones humanitarias, pero solo por otros seis meses más. La exención estadounidense, concedida tras el terremoto, no se renovó y finalizó en agosto.
Suiza es el único país, hasta ahora, que ha adoptado exenciones de duración indefinida. Suiza es —según un estudio publicado por el Centro Carter, una ONG con sede en Estados Unidos— un ejemplo muy positivo que facilita en Siria la labor de las organizaciones humanitarias financiadas por Suiza.
La mayor cuestión y más antigua
El acceso de los grupos de ayuda es solo uno de los problemas que sugieren las sanciones. Y es que la crisis en Siria plantea cuestiones humanitarias más fundamentales: ¿Qué daño infligen a la población civil las sanciones impuestas a un régimen despótico como el de Assad al restringir el comercio internacional? Y ¿las sanciones aumentan sin querer la necesidad de ayuda humanitaria?, Human Rights Watch, en un reciente análisis de la crisis siria, ha llamado la atención sobre estas cuestiones.
“La mayoría de la población siria depende de la ayuda, no solo por el terremoto, sino también por la creciente crisis económica del país”, dice la organización, señalando que los servicios básicos y la moneda siria se están desplomando, el 90 % de la población vive por debajo del umbral de pobreza y el país está asolado por los cortes de electricidad. Las sanciones —al interrumpir las cadenas de suministro, inducir crisis fiscales y disparar la inflación— contribuyen a la crisis.
Aunque Human Rights Watch deja claro que la principal causa de la miseria en Siria han sido el Gobierno de Assad y sus aliados, también considera que las sanciones demasiado amplias agravan el sufrimiento de la población civil y profundizan la crisis humanitaria. La cuidadosa redacción del informe subraya lo politizada que está la cuestión.
La idea original de las sanciones modernas era castigar a los agresores y ayudar a los aliados. En el periodo de entreguerras, cuando los líderes mundiales se reunieron en Ginebra para elaborar restricciones al comercio como una herramienta de la Sociedad de Naciones, se aceptó la hambruna de civiles en territorio enemigo como una de las consecuencias. El profesor de Historia de la Universidad Cornell, Nicholas Mulder, en su libro The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War (El arma económica: el auge de las sanciones como herramienta de la guerra moderna), relata cómo se movilizaron contra los bloqueos por hambre las organizaciones feministas y humanitarias y cómo se enfrentaron a esta cuestión los gobiernos democráticos.
“El mundo ha hecho algunos progresos. Los Estados indudablemente quieren presionar para cambiar el comportamiento de un gobierno, pero cada vez más reconocen la necesidad de evitar que las personas civiles sufran sus efectos”, explica a SWI swissinfo.ch Van Den Driessche, del Consejo Noruego para los Refugiados, refiriéndose a la ayuda humanitaria a los países sometidos a sanciones y a la adopción de la Resolución 2664.
Editado por José Kress
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