Plafonner la population suisse à 10 millions: un objectif simple, une mise en œuvre complexe
Limiter la population suisse à 10 millions d'habitants: l'objectif affiché par l’initiative de l’UDC paraît simple. Mais sa mise en œuvre soulève de nombreuses questions, notamment sur sa compatibilité avec le droit international et sur les marges de manœuvre réelles en matière d’asile et de regroupement familial.
La Suisse comptera 10 millions d’habitants aux alentours de 2040, selon le scénario démographique de référenceLien externe de l’Office fédéral de la statistique (OFS). Mais pour l’UDC, une population supérieure à 10 millions provoquerait une pression trop importante sur les infrastructures, le système de santé, les écoles, l’approvisionnement en électricité ou encore les services sociaux. Son initiative «Pas de Suisse à 10 millions!», sur laquelle le peuple votera le 14 juin prochain, propose de plafonner la population à ce seuil d’ici à 2050.
Le mécanisme de l’initiative semble simple en théorie: établir un plafond démographique et agir préventivement, y compris par la résiliation de traités internationaux si nécessaire. Mais les outils proposés dans l’initiative seraient-ils vraiment efficaces pour réduire l’immigration et ainsi éviter de dépasser cette limite?
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Une équation plus complexe qu’il n’y paraît
L’initiative précise que si la population résidente permanente dépasse les 9,5 millions avant l’année 2050, le gouvernement et le Parlement devront déjà prendre des mesures pour que la population ne dépasse pas les 10 millions. Ces mesures devront en premier lieu toucher l’asile et le regroupement familial, tout en respectant le droit international impératif.
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La Suisse enregistre un solde migratoire positif de 70’000 personnes par an en moyenne, qui est de très loin le principal vecteur de l’augmentation de la population. L’accroissement naturel, soit la différence entre les naissances et les décès, est toujours plus faible (+6000 personnes environ en 2024).
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En 2025, 31’223 décisions d’asile ont été rendues. A cela s’ajoutent chaque année environ 40’000 personnesqui arrivent en Suisse dans le cadre du regroupement familial. Ces chiffres peuvent donner l’impression qu’une réduction importante du solde migratoire est possible, mais la marge de manœuvre est en réalité limitée. Les principaux leviers visés par l’initiative sont aussi les plus difficiles à actionner.
L’asile offre peu de marge de manœuvre
L’année dernière, près de trois quarts des décisions d’asile rendues se sont soldées par un refus ou une clôture de procédure, ce qui implique que les personnes concernées doivent en principe quitter le territoire. Seules 7382 personnes sur plus de 30’000 ont obtenu l’asile – c’est-à-dire un permis B de réfugié – tandis que 5005 autres ont été admises provisoirement avec un permis F.
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Au final, 12’387 personnes ont été autorisées à rester sur le territoire, notamment parce qu’elles ne pouvaient pas être expulsées en vertu du principe de non-refoulement protégé par le droit international impératif. Puisque l’initiative de l’UDC garantit le respect de ce droit international impératif, il semble difficile de limiter la population résidente permanente en touchant à l’asile.
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Les admissions provisoires avec un permis F visées
Dès 9,5 millions d’habitants, le texte souhaite durcir les conditions de séjour des permis F en ne leur donnant «aucun droit de rester».
Questionnée sur l’interprétation de cette partie de l’initiative, Céline Amaudruz, conseillère nationale et vice-présidente de l’UDC, explique que «l’objectif est d’éviter qu’un statut conçu comme provisoire ou exceptionnel devienne dans les faits une voie ordinaire d’établissement durable en Suisse».
>> L’interview de Céline Amaudruz dans l’émission Forum de la RTS:
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Mais pour Elodie Feijoo, chargée de projet au service d’information et de documentation d’asile.ch, le passage du statut de personne admise provisoirement avec un permis F au permis de séjour B est loin d’être automatique. La personne détentrice du permis F doit prouver qu’elle s’est bien intégrée. Elle doit être indépendante financièrement, parler une des langues nationales, ne pas avoir de poursuites, avoir un casier judiciaire vierge et résider en Suisse depuis plus de 5 ans.
A la fin de l’année 2025, la Suisse recensait 40’000 personnes au bénéfice d’un permis F. La moitié d’entre elles étaient en Suisse depuis plus de 7 ans. Toujours en 2025, un peu moins de 3500 personnes admises provisoirement sont passées à un permis B.
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Le regroupement familial difficile à restreindre
L’autre proposition de l’initiative vise le regroupement familial. Selon le Secrétariat d’État aux migrations (SEM), sur les quelque 40’000 personnes arrivées en Suisse par regroupement familial en 2025, environ la moitié relève de l’accord sur la libre circulation des personnes: il s’agit principalement de ressortissants et ressortissantes de l’Union européenne rejoignant un membre de leur famille actif en Suisse. L’autre moitié est composée de ressortissants d’États tiers.
Selon Astrid Epiney, professeure en droit européen et en droit public suisse à l’Université de Fribourg, il serait très compliqué de réduire le solde migratoire en touchant au regroupement familial: «L’accord avec l’Union européenne sur la libre circulation des personnes prévoit un droit au regroupement familial. De plus, restreindre le regroupement familial est dans certains cas contraire aux dispositions de la Convention européenne des droits de l’Homme.»
Le droit international prime-t-il toujours sur le droit suisse?
Lorsqu’une initiative passe la rampe de la majorité du peuple et des cantons, le texte est ajouté dans la Constitution. Le Conseil fédéral et le Parlement ont alors la difficile tâche d’appliquer ce texte tout en prenant en compte tous les autres textes de la Constitution. Ces autres textes peuvent créer une tension par rapport à l’initiative. Concrètement, celle-ci devra être conciliée avec l’article 5 de la Constitution, qui prévoit la primauté du droit international sur le droit suisse.
Une voie possible: la pratique Schubert, une jurisprudence établie dans les années 1970 qui autorise, dans certains cas, la primauté du droit fédéral sur le droit international. Mais cette jurisprudence «s’est clairement érodée au fur et à mesure des décisions du Tribunal fédéral pour protéger les droits humains et des accords internationaux, comme l’accord sur la libre circulation des personnes», explique Cesla Amarelle, professeure de droit public à l’Université de Neuchâtel et ancienne conseillère d’Etat socialiste vaudoise.
Une marge de manœuvre possible
Si les leviers de l’asile et du regroupement familial sont difficiles à actionner, où reste-t-il une marge de manœuvre?
Dans la mesure où les flux liés à l’asile et au regroupement familial sont difficilement compressibles, la principale marge de manœuvre pour freiner l’immigration se situe du côté des ressortissants d’États tiers hors UE. Ce type d’immigration est soumis à des quotas et seuls des travailleuses et travailleurs qualifiés peuvent être admis. C’est le Conseil fédéral qui fixe chaque année le nombre d’autorisations de séjour disponibles.
>> L’interview du conseiller fédéral Beat Jans dans l’émission Forum de la RTS:
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En 2025, 8500 personnes provenant d’Etats tiers pouvaient être admises, à quoi s’ajoutent 3500 potentielles autorisations pour des citoyens du Royaume-Uni. Cependant, la limite de ces contingents n’est pas toujours atteinte. En 2024, à peine 75% de ce contingent d’autorisations a été utilisé pour les ressortissants des Etats tiers et environ 20% seulement pour le contingent des citoyens du Royaume-Uni. Environ 7000 personnes ont pu véritablement obtenir un permis de séjour.
Si la Suisse cessait d’admettre ces 7000 ressortissants d’États tiers, leurs familles, par effet domino, ne pourraient plus les rejoindre; cela deviendrait un levier supplémentaire pour diminuer l’immigration, mais moins de 15’000 personnes seraient concernées.
Résultat, même en touchant aux ressortissants d’Etats tiers, souvent indispensables à l’économie suisse, il serait difficile de réduire de moitié le solde migratoire.
Si le texte est accepté par la population et les Cantons, le Conseil fédéral et le Parlement devront se creuser les méninges pour résoudre cette équation. Autrement dit, fixer un plafond démographique est simple sur le papier, l’appliquer le serait en réalité beaucoup moins.
L’initiative prévoit de sortir de l’Accord sur la libre circulation des personnes si le seuil des 10 millions est dépassé depuis deux ans et qu’aucune clause d’exception ou de sauvegarde n’a pu être négociée.
L’Accord sur la libre circulation des personnes a été signé entre la Suisse et l’Union européenne en 1999. Il permet notamment de faciliter les conditions de séjour et de travail des citoyens de l’Union européenne en Suisse.
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