Ce qu’il faut pour qu’un référendum soit juste et équitable

Vote à Berne en mars 2024. Le jour du scrutin est important, mais les phases qui le précèdent et le suivent sont également essentielles pour garantir l’équité d’une votation populaire. Peter Klaunzer / Keystone

Les référendums populaires ne se tiennent pas seulement au sein de démocraties comme la Suisse. C’est le cas aussi dans certains État semi ou pas du tout démocratiques. La question alors est de savoir si les conditions sont réunies pour en faire des scrutins justes et équitables.

«De nos jours, quasiment tous les dictateurs organisent des élections», selon Robin Gut. Une façon de se donner une apparence de légitimité démocratique. Mais ces élections fictionnelles sont à la fois coûteuses et gourmandes en personnel. Elles requièrent une opposition inoffensive pour le pouvoir, une structure partisane propre ainsi que des candidats. Soit une foultitude de prérequis qui s’accompagnent d’impondérables.

«Autant de difficultés que ne pose pas un référendum», tranche Robin Gut. L’homme est politologue au Centre d’études sur la démocratie d’Aarau (ZDA). Il étudie l’utilisation de cet outil par les États non démocratiques et semi-démocratiques.

Les référendums sont appréciés des dictateurs, qui peuvent aisément en déterminer le thème, la question posée et la date. Ce qui n’est pas possible avec les élections périodiques alors qu’un référendum légitime la dictature ou ses projets aussi bien qu’elles.

Les dictateurs peuvent annoncer un référendum quelques jours à l’avance en prenant tout le monde par surprise. Dans son Code de bonne conduite en matière référendaireLien externe, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (commission de Venise) du Conseil de l’Europe postule pourtant qu’un délai de quatre semaines entre l’annonce du scrutin et le jour du vote est un minimum absolu pour la formation de l’opinion.

«La légitimité d’un scrutin ne se mesure pas uniquement à la possibilité d’exprimer librement son vote le jour du vote», analyse la juriste Regina Kiener, laquelle a participé à l’élaboration du Code de bonne conduite. L’État doit aussi respecter et protéger la libre formation de l’opinion. Ce qui implique que les deux camps puissent «s’exprimer de manière égalitaire» avant le scrutin et «disposer équitablement de la parole dans les médias publics», explique la juriste. Le Code de bonne conduite est, selon elle, à même de «servir de référence pour déterminer si un État peut être considéré comme une démocratie fondée sur l’État de droit».

Huit critères pour un référendum équitable selon le Code de bonne conduite

Les principaux critères sont:

1. Le suffrage universel. Toutes les composantes de la société, en particulier les minorités, doivent bénéficier d’un accès égal au processus.

2. Liberté d’opinion et égalité de traitement pour les deux camps durant la campagne en vue du vote.

3. Le vote doit être secret. Il ne doit y avoir ni influence ni intimidation.

4. Existence d’un cadre réglementaire.

5. La question soumise au vote doit être claire et équilibrée.

6. L’organisation et la surveillance du scrutin doivent être impartiales et indépendantes.

7. Les observateurs internationaux et locaux de tous les camps doivent avoir autant que possible la possibilité de surveiller le vote et son dépouillement.

8. En cas d’irrégularités, des moyens de recours juridiques opérants doivent être disponibles.

Depuis Napoléon, les dirigeants autoritaires ont régulièrement recours à l’outil du référendum. Et cela partout dans le monde. C’est le cas au 21^e siècle de la monarchie marocaine, du président turc Erdogan ou de Vladimir Poutine en Russie. Des scrutins souvent critiqués par les observateurs, car jugés antidémocratiques.

Mais en démocratie aussi, ce n’est pas toujours blanc ou noir. L’organisation de certains référendums est parfois jaugée inéquitable. En Suisse, par exemple, les informations de vote perçues comme partiales sont régulièrement portées devant la justice.

En Grande-Bretagne, après le référendum sur le Brexit en 2016, certaines voix ont dénoncé le caractère injuste du résultat du scrutin en estimant qu’il ne reflétait «pas la volonté du peupleLien externe».

Les référendums en dictature peuvent-ils apporter la démocratie?

Les votes en démocratie ne sont donc pas systématiquement justes par nature. En revanche, les scrutins organisés en dictatures ne sont, eux, jamais justes et équitables.

«Dans les pays non démocratiques, les référendums posent toujours problème», souligne Robin Gut. Car de fait, la démocratie, l’État de droit et les libertés sociales sont les conditions mêmes d’un référendum équitable. Libertés de réunion, d’expression et de la presse sont indispensables. «Sans ces prérequis, aucun processus de formation libre de l’opinion n’est possible.»

Les politologues espagnols Sergio Velasco et Alberto Penadés ont montré dans leurs recherchesLien externe que les référendums imposés d’en haut sont des «instruments de dictatureLien externe». Mais ils citent aussi des exemples de référendums organisés par des dictatures ayant conduit à une démocratisation.

C’est le cas de l’Espagne de 1976. Un référendum mis sur pied après la mort de Francisco Franco a lancé la transition vers la démocratie après des décennies d’absolutisme. L’exemple le plus connu est celui du Chili en 1988, où une majorité de la population a voté pour la fin du régime du dictateur Augusto Pinochet, en dépit de sa persécution brutale de l’opposition durant des années.

Mais les exemples illustrant un «suicide institutionnel» des systèmes autoritaires, comme l’appellent Velasco et Penadés, sont exceptionnels. Les deux chercheurs concluent plutôt que les dictateurs restent plus longtemps au pouvoir grâce aux référendums. Après un scrutin, ils sont moins souvent confrontés à des résistances au sein de l’appareil étatique et la mobilisation de l’opposition en sort affaiblie.

Deux États situés entre dictature et démocratie libérale ont vécu un référendum cette année. Il s’agit de la Thaïlande et le Bangladesh. En 2016, le dernier référendum thaïlandais avait été critiqué par les scientifiquesLien externe pour la mauvaise qualité de l’information fournie aux électeurs, quand celle-ci était dispensée. Robin Gut ajoute l’intimidation et la désinformation aux problèmes constatés à l’époque.

En 2026, la question posée aux Thaïlandais était simple: êtes-vous favorable à l’adoption d’une nouvelle constitution? Une question qui, selon Robin Gut, se prête bien au référendum populaire. Le politologue se montre plus critique sur celle formulée au Bangladesh. La raison en est que les Bangladais ont dû voter sur un grand nombre de nouveautés regroupées en un même paquet. Selon Robin Gut, ce genre de méli-mélo pose toujours le problème de l’incertitude quant à ce que les citoyens approuvent réellement.

Lacunes en Italie, exemplarité en Irlande

Un référendum équitable exige que les règles du jeu soient claires pour toutes les parties dès le départ. Partisans et opposants doivent pouvoir faire confiance à l’État de droit, y compris sous l’angle de la procédure de vote.

«Il est important qu’un vote se déroule selon des règles bien définies. La Constitution ou une loi doivent préciser la procédure à suivre.» En Suisse, la chose est «relativement réglementée», mais à l’échelle internationale, ce n’est pas le cas partout, et pas seulement dans les dictatures.

Robin Gut voit d’un œil critique les votations non contraignantes. «Comme citoyen, quand je me rends aux urnes, je dois pouvoir m’attendre à ce que mon vote ait un impact», explique-t-il. Si le résultat d’un vote seulement consultatif ne plaît pas aux politiciens, ils peuvent l’ignorer plus facilement. Dans le cas contraire, ils l’interprètent comme un soutien à leur plan. Dans les deux éventualités, le sens même du référendum est trahi.

Robin Gut cite en exemple les votations irlandaises, où un conseil citoyen a planché sur un sujet sensible comme la légalisation de l’avortement puis soumis ses délibérations ainsi qu’une recommandation publique à l’ensemble du corps électoral en vue du vote. Le politologue se montre plus critique sur le cas italien. Là, diverses exigences liées à la participation entraînent souvent l’invalidation des référendums. Ce qui fait que ce type de scrutin n’y a d’effet que dans de rares cas.

Qui plus est, après le vote, la signification de l’abstention de nombreux citoyens demeure nébuleuse. Y sont-ils opposés ou n’ont-ils simplement pas d’intérêt pour la question?

Le droit international public

Les votations populaires en Suisse doivent respecter le droit international public impératif. Une majorité pourrait sinon voter en faveur de la privation des droits d’une minorité. «Vous ne pouvez pas voter pour décider d’introduire l’esclavage», illustre Robin Gut. Mais le droit international peut constituer un obstacle à la mise en œuvre de décisions populaires. Quand le Parlement examine le texte d’une initiative, il se montre «très libéral quant à ce qui peut être soumis au vote», explique le politologue. C’est pourquoi le monde politique doit parfois faire preuve de créativité dans la mise en œuvre de certaines décisions populaires comme les initiatives sur l’interdiction des minarets ou sur l’imprescriptibilité de la peine.

Il est évident aussi selon le spécialiste que, même en démocratie, beaucoup de politiciens renâclent devant les référendums sachant qu’ils compliquent leur travail. Or, pour qu’un référendum soit juste et équitable, les responsables politiques doivent éviter de déformer la décision lors de son implémentation.

Il faut souligner aussi que le référendum ne contredit aucunement la politique représentative. Référendums et initiatives populaires interagissent avec le travail du gouvernement et du parlement, comme l’a montréLien externe Alice el-Wakil, professeure assistante à l’université de Copenhague.

«Il est clair qu’en démocratie, aucun acteur institutionnel n’a jamais le «dernier mot», explique Alice el-Wakil. Des décisions sont prises, mais le débat ne cesse jamais.» Après le jour du scrutin vient l’étape suivante. Voilà pourquoi tout le monde doit toujours avoir la possibilité de s’impliquer. La démocratie est un processus.

Texte relu et vérifié par Balz Rigendinger, traduit de l’allemand par Pierre-François Besson/op