Suíça usa mediação de paz para ampliar influência global

“O modelo suíço de mediação se baseia na confiança, na confidencialidade e na persistência”, afirma a especialista Sabina Stein. Illustration: Kai Reusser, Swissinfo

A Suíça construiu ao longo de décadas uma reputação como palco de negociações de paz, apoiada em neutralidade militar, discrição, infraestrutura diplomática e experiência técnica em mediação. O que ela ganha com isso?

Em 1925 e 1926, um trio de ministros das Relações Exteriores europeus recebeu o Prêmio Nobel da Paz por negociar um pacto de segurança continental após a I Guerra Mundial. Foi uma conquista notável para França, Grã-Bretanha e Alemanha, países que haviam sido adversários ferrenhos no conflito.

O local escolhido para as negociações foi uma cidade às margens de um lago no sul da Suíça, que deu nome ao pacto: Locarno. Ali, autoridades suíças ofereceram acomodações confortáveis, segurança, discrição e diversos locais para as reuniões em que os tratados foram negociados.

Um século depois, a Suíça continua sendo um dos principais destinos para cúpulas de paz, graças a uma tradição diplomática que construiu cuidadosamente, investindo em infraestruturas voltadas para a mediação.

De onde vem a responsabilidade da Suíça em sediar negociações?

A promoção da paz está inscrita na Constituição suíça. Para cumprir esse objetivo, o país oferece os chamados “bons ofícios”, por meio dos quais pode atuar como terceiro, a fim de ajudar a resolver um conflito. Nos últimos anos, o Ministério suíço das Relações Exteriores (EDALink externo, na sigla em alemão) afirma ter acompanhado mais de 30 processos de paz em mais de 20 países.

Nessa condição, a Suíça pode oferecer-se – ou ser solicitada – para levar os beligerantes à mesa de negociações. Esse trabalho conta com apoio de todo o espectro político, afirma Sibylle Obrist, vice-chefe da Divisão de Paz e Direitos Humanos do EDA.

“A vontade política de desempenhar esse papel foi reafirmada várias vezes pelo governo federal e pelo Parlamento – e também pelo povo, se considerarmos as pesquisas de opinião”, diz ela. “É por isso que costumamos dizer que isso faz parte do DNA da Suíça.”

Que tipos de negociações a Suíça sedia?

As cúpulas de alto nível, como o encontro realizado em Genebra em 2021 entre o então presidente dos Estados Unidos, Joe Biden, e o da Rússia, Vladimir Putin, são as que atraem maior atenção. Elas costumam envolver forte esquema de segurança, tapete vermelho e uma saudação do presidente suíço perante uma multidão de jornalistas, antes que as discussões comecem a portas fechadas.

Putin e Biden se encontraram na histórica Villa La Grange, local onde foi realizada uma cerimônia de gala para a assinatura da primeira Convenção de Genebra sobre o tratamento de combatentes feridos, em 1864. Copyright 2021 The Associated Press. All Rights Reserved.

Mas a Suíça também sedia reuniões de bastidores, longe dos holofotes. Podem ser conversas técnicas sobre, por exemplo, o desmonte de armas ou casos de pessoas desaparecidas. Raramente aparecem nas notícias, mas constituem a maior parte das reuniões que acontecem na Suíça.

“Esses processos de negociação menos visíveis são muito importantes para preparar qualquer acordo final que possa ser assinado”, afirma Obrist.

O que a Suíça oferece como anfitriã de conversações de paz?

A localização central da Suíça na Europa, sua boa infraestrutura de transportes e um governo eficiente ajudam a fazer do país um local ideal para sediar negociações, mas os esforços ativos para desenvolver esse papel também contribuíram para isso.

“No período posterior à Guerra Fria, a Suíça expandiu os investimentos em um ecossistema de mediação para acompanhar e apoiar processos de paz”, afirma Sabina Stein, vice-chefe da Equipe de Apoio à Mediação do Centro de Estudos de Segurança (CSS), ligado à Escola Politécnica Federal de Zurique (ETH).

Isso permitiu desenvolver conhecimentos especializados sobre como conduzir negociações e resolver questões relacionadas à justiça e à governança que surgem após o fim dos conflitos – tanto no EDA quanto em instituições como o CSS e no grupo de pesquisa Swisspeace.

“A marca suíça de mediação baseia-se na confiança, na confidencialidade e na persistência”, diz Stein. A neutralidade militar do país também “desempenha um papel importante – ela ajuda a construir confiança, porque a Suíça não tem interesses próprios em nenhum resultado específico”.

O que a Suíça ganha ao sediar tantas negociações?

A mediação, salienta Stein, “é realmente uma forma de os países pequenos exercerem uma influência maior do que seu peso permitiria. A Suíça não é exceção – ela tem usado a mediação como uma maneira de aumentar sua influência e sua capacidade de ação no cenário internacional”.

Ao sediar negociações, o país ganha acesso aos corredores do poder em capitais como Washington e ajuda a promover uma ordem internacional baseada em regras que favorece os interesses suíços “Investir em um mundo mais capaz de prevenir e administrar conflitos e preservar um certo nível de estabilidade também atende aos nossos interesses econômicos – e de segurança”, afirma Stein.

Quem paga a conta para sediar as negociações?

Segundo Obrist, do EDA, o volume e a distribuição dos custos dependem de a Suíça organizar sozinha uma reunião ou em conjunto com outro país ou com a ONU, além do número de participantes, do local e da posição das pessoas envolvidas.

Quando o vice-presidente dos Estados Unidos, JD Vance, se reuniu com autoridades iranianas em junho, a fim de discutir o programa nuclear do Irã, o Catar arcou com os custos do local – o resort de montanha Bürgenstock, pertencente ao fundo soberano do Catar -, enquanto a Suíça pagou pela segurança.

“A mediação é uma ferramenta diplomática muito eficaz em termos de custos, que contribui para o soft power da Suíça”, argumenta Obrist. Seu departamento, responsável pelos esforços de mediação do país, recebe cerca de dois por cento do orçamento destinado à cooperação internacional – recursos que encolheram em comparação com os destinados às Forças Armadas, outra forma de investimento na promoção da paz.

Obrist, à esquerda, em negociações realizadas em Genebra em agosto de 2024 para pôr fim às hostilidades no Sudão. A Suíça também sedia reuniões confidenciais entre forças políticas sudanesas como parte do “Processo de Nyon”, que busca uma solução pacífica. Keystone / Salvatore Di Nolfi

Há, porém, custos em termos de reputação. “Envolver-se em uma mediação significa lidar com atores cujas posições ou ações podem não necessariamente contar com a nossa concordância ou podem ser consideradas moralmente questionáveis”, afirma Stein. “Isso pode causar estranhamento e ter um custo político junto aos eleitores suíços, perante os quais o governo é, em última instância, responsável, mas também junto a alguns de nossos parceiros.” Por isso, é importante explicar claramente o papel da Suíça, a fim de construir um consenso político e público, reitera ela.

Um mediador também pode ser alvo de críticas se não conseguir colocar ambas as partes à mesa, como aconteceu quando a Rússia se recusou a participar da cúpula de alto nível sobre a paz na Ucrânia, realizada em Bürgenstock em junho de 2024. Outros países também não compareceram, entre eles Índia, África do Sul e a China, principal aliada da Rússia, que apresentou seu próprio processo para tentar solucionar a guerra.

Suíça trabalha com outros mediadores?

O risco de arcar com custos políticos aumentou com o crescimento das divisões ao longo das linhas de fratura geopolíticas, aponta Stein. “O mundo está mais polarizado – simplesmente ficou mais difícil atuar como construtor de pontes.” A Suíça deveria “avaliar continuamente em que áreas pode agregar valor e desempenhar um papel positivo de mediação, mantendo-se estratégica em suas intervenções”, afirma ela.

Outra abordagem é colaborar com outros países e organizações. Por exemplo, a Suíça trabalhou ao lado de vários países, entre eles a Noruega, durante um processo de paz que durou mais de duas décadas entre o governo e grupos armados na Colômbia. “A era do mediador solitário evoluiu – não acreditamos que esse seja o caminho a seguir”, afirma Obrist.

Recentemente, os suíços assinaram memorandos de entendimento com Catar, África do Sul e Omã para utilizar o que Obrist chama de “nossas diferentes vantagens comparativas”, como redes de contatos, localização geográfica, história, conhecimento cultural e idioma. A Suíça foi observadora no lançamento de um novo organismo internacional de mediação criado pela China. O país também está interessado em transferir conhecimentos para novos atores, como o Iraque, oferecendo-lhes o benefício de suas próprias experiências.

O fato de haver mais países dispostos a atuar como mediadores pode ser positivo para a paz, afirma Stein, desde que eles tenham algum conhecimento especializado e haja uma boa coordenação entre eles. “Conflitos como o do Sudão têm muitas camadas, incluindo uma dimensão regional”, afirma ela. “Para lidar com um sistema de conflitos desse tipo, são necessários múltiplos processos de paz complementares”, ou o que se chama multimediação, facilitada por diferentes mediadores.

Tudo isso pode ser uma fonte de apoio, e não de concorrência, para a Suíça. “Precisamos de diferentes portas de entrada e formas de exercer influência em favor da paz”, afirma Stein. “E, às vezes, pode ser necessário exercer pressão, um papel que a Suíça não pode nem deseja desempenhar nos processos de paz.”

Edição: Tony Barrett/vdv/ts

Adaptação: Karleno Bocarro