Suíça é o Estado depositário de 75 tratados internacionais, mas o que isso significa?

Apesar de toda a modernidade: os tratados de direito internacional continuam, na sua maioria, a ser assinados da forma tradicional, em papel. SWI swissinfo.ch

Como Estado depositário das Convenções de Genebra e de outros 74 tratados internacionais, a Suíça tem uma função essencialmente administrativa: guardar documentos, verificar formalidades e notificar as partes.

Os tratados de direito internacional regulam as relações entre os Estados. Sua abrangência é enorme: estabelecem, por exemplo, como os Estados devem lidar uns com os outros em tempos de guerra; definem em que circunstâncias podem ser cobradas tarifas alfandegárias; e determinam quais padrões técnicos um telefone deve atender.

Ao final das negociações, é produzido um documento que é assinado pelas partes contratantes. Para conservar esse original e cuidar das formalidades dele decorrentes, foi instituída a figura do depositário. Essa função pode ser exercida por Estados ou por organizações internacionais. A Suíça é Estado depositárioLink externo de 75 tratados de direito internacional.

De longe, os mais conhecidos são as Convenções de Genebra, que constituem o núcleo do direito internacional humanitário. Elas desempenham um papel central em casos de guerra e conflitos e, por isso, são com frequência invocadas – assim como a tantas vezes mencionada “responsabilidade especial” da Suíça como Estado depositário.

A Convenção de Genebra de 12 de agosto de 1949, arquivada em agosto de 2004 no Arquivo Federal, em Berna. KEYSTONE/Gaetan Bally

Quais são as funções de um Estado depositário?

Do ponto de vista jurídico, a questão é clara, afirma Robert Kolb, professor de Direito Internacional da Universidade de Genebra: “Um Estado depositário é um órgão administrativo. Trata-se explicitamente de uma função não política, mas administrativa”. Isso está previsto na Convenção de VienaLink externo sobre o Direito dos Tratados, que regula a maior parte das questões relativas a tratados entre Estados.

Também o Ministério su´íço das Relações Exteriores (EDA, na sigla em alemão) reitera que se trata, essencialmente, de “uma função notarial”. Cabe ao depositário guardar os documentos pertinentes e relevantes – como o texto do tratado, os instrumentos de plenos poderes para assinatura e os instrumentos de ratificação – e verificar sua conformidade formal. Além disso, deve encaminhar informações às partes contratantes e, quando necessário, examinar traduções. Não lhe compete, contudo, realizar qualquer avaliação do conteúdo desses documentos.

Alguns, porém, atribuem a essa função um alcance maior. É o caso da ex-ministra das Relações Exteriores, Micheline Calmy-Rey, que, referindo-seLink externo ao papel do país no conflito israelo-palestino, afirmou: “Como Estado depositário das Convenções de Genebra, a Suíça tem uma responsabilidade especial”.

Ela está longe de ser a única. Tanto na Suíça quanto no exterior, é frequente que, no âmbito das Convenções de Genebra, se exorte o país a assumir um papel mais ativo. Isso se tornou particularmente evidente no último ano, quando a Suíça, por incumbência da Assembleia Geral da ONU e em razão da guerra em Gaza, deveria organizar uma conferência.

Posteriormente, a Suíça foi criticadaLink externo por não ter se empenhado o suficiente, a fim de viabilizar a realização do evento. Contudo, desde o início houve tanta resistência que sua realização acabou se mostrando inviável. A conferência foi cancelada porque um número insuficiente de Estados confirmou participação. Israel, por exemplo, criticou a iniciativa, afirmando que a realização da conferência fazia parte de uma “guerra jurídica contra Israel”. Também houve críticas por parte da representação dos territórios palestinos, que considerou o projeto de declaração final insuficientemente ambicioso.

Para Kolb, trata-se de discussões de natureza política, e não jurídica: “O Estado depositário é, por definição, um órgão depositário passivo do direito internacional. Ele só se torna ativo quando é expressamente solicitado a fazê-lo pelas partes contratantes ou pela ONU”.

Nos últimos tempos, tem-se falado com frequência em uma erosão do direito internacional. Diante da dificuldade de fazer cumprir as regras vigentes, Estados e organizações tendem cada vez mais a recorrer a outras vias para formular e promover suas reivindicações políticas.

Nesse contexto, é provável que tais exigências continuem a ser dirigidas à Suíça também no futuro, sobretudo porque o próprio país se apresentaLink externo dessa forma: “O compromisso da Suíça com as Convenções de Genebra constitui uma das prioridades de sua política externa e está em sintonia com sua longa tradição humanitária”.

Quais são os desafios dessa função?

Segundo o EDA, tensões geopolíticas ou sanções não alteram, em princípio, as atribuições de um Estado depositário. “Uma situação delicada pode surgir, contudo, quando uma entidade cuja estatuto estatal é contestado solicita a adesão a um tratado internacional celebrado entre Estados”.

Foi esse o caso, por exemplo, dos Territórios Palestinos Ocupados. Em 2012, a Palestina buscou ser admitida como Estado-membro da ONU, mas a iniciativa foi bloqueada por um veto no Conselho de Segurança. Em seguida, obteve, por maioria de dois terços na Assembleia Geral da ONU, o status de Estado observador não membro (non-member observer state), o que lhe permitiu aderir a outras organizações internacionais. Em 2014, a Palestina aderiu às Convenções de Genebra. A Suíça, na qualidade de Estado depositário, conduziu o procedimento, embora, fora desse contexto, não reconheça a Palestina como Estado.

Além disso, existem desafios menos delicados. Por exemplo, pode acontecer de uma assinatura ser considerada inválida – quando um “ministro errado” assina um tratado. Pelo direito internacional, apenas chefes de Estado, chefes de governo e ministros das Relações Exteriores (ou representantes por eles devidamente autorizados) têm competência para isso. Nesses casos, cabe ao depositário solicitar ao respectivo país uma assinatura válida.

Suíça busca assumir essa função?

Há um século, a Suíça era um Estado depositário muito requisitado. No entanto, com o surgimento das organizações internacionais, a sua importância nessa função diminuiu. Atualmente, na maioria dos casos, essa tarefa é desempenhada pela ONU ou por outra organização internacional.

No passado, houve alguns casos isolados de tratados multilaterais que não tinham um depositário. Mas isso seria complicado, segundo Kolb: “Alguém tem de assumir a coordenação entre as partes contratantes. Hoje em dia, é sempre um depositário que assume essa tarefa”.

Nas últimas décadas, a Suíça assumiu apenas ocasionalmente novas funções como depositária e também não procura ativamente por esse tipo de atribuição. No entanto, ela se coloca à disposição quando essa tarefa lhe é confiada, segundo o EDA.

De modo geral, a Suíça procura destacar, em sua política externa, seus bons ofícios, mandatos de potência protetora e mediações. Com esses instrumentos, ela dispõe de maiores possibilidades de atuação política, e eles oferecem com mais frequência oportunidades para gerar capital diplomático.

Digitalização altera a função do depositário?

Para acordos predominantemente técnicos, hoje são possíveis assinaturas digitais. Mas, em outros casos, os textos dos tratados continuam sendo assinados de forma física, e essa prática, que existe há séculos, parece não estar prestes a mudar tão cedo. “A digitalização até agora influenciou apenas em pequena medida a atividade do Estado depositário”, escreve o EDA. O ato físico da assinatura aparentemente reforça a séria intenção de cumprir o acordo. Os documentos originais são guardados no Arquivo Federal Suíço, em Berna.

Há, contudo, pequenas inovações: a ONU, o maior depositário do mundo, começou a anunciar alterações em tratados por meio de uma plataforma central on-line. A Suíça, por sua vez – assim como praticamente todos os Estados depositários – envia notificações a todos os Estados envolvidos por meio de suas representações diplomáticas no exterior. Impressas em papel.

Edição: Benjamin von Wyl

Adaptação: Karleno Bocarro