Die Schweiz ist Depositarstaat für 75 völkerrechtliche Verträge – was heisst das?

Aller Modernität zum Trotz: Völkerrechtliche Verträge werden grösstenteils noch immer klassisch auf Papier unterschrieben. SWI swissinfo.ch

Vor allem im Zusammenhang mit den Genfer Konventionen ist die Schweiz als Depositarstaat bekannt. Als solcher hat sie klar zugewiesene Aufgaben, sieht sich aber auch mit ständigen Begehrlichkeiten konfrontiert.

Völkerrechtliche Verträge regeln den Umgang der Staaten untereinander. Die Bandbreite ist dabei enorm: Sie regeln, wie Staaten in Kriegen miteinander umgehen. Sie regeln, wann Zölle erhoben werden dürfen. Sie regeln aber auch mit welchen technischen Standards ein Telefon versehen sein muss.

Am Ende der Verhandlungen steht ein Dokument, das von den Vertragsparteien unterschrieben wird. Um dieses Original aufzubewahren und anfallende Formalitäten zu betreuen, wurde die Rolle des Depositars festgelegt. Dies können Staaten sein, oder auch internationale Organisationen. Die Schweiz ist Depositarstaat für 75 völkerrechtliche VerträgeExterner Link.

Die mit Abstand bekanntesten sind die Genfer Konventionen, die den Kern des humanitären Völkerrechts ausmachen. Sie sind zentral im Fall von Kriegen und Konflikten und werden entsprechend oft beschworen – so wie die häufig erwähnte «besondere Verantwortung» der Schweiz als Depositarstaat.

Das Genfer Abkommen vom 12. August 1949, aufgenommen im August 2004 im Bundesarchiv in Bern. KEYSTONE/Gaetan Bally

Was sind die Aufgaben eines Depositars?

Rechtlich sei die Sache klar, sagt Robert Kolb, Professor für Völkerrecht an der Universität Genf: «Ein Depositarstaat ist ein administratives Organ. Es ist explizit keine politische Funktion, sondern eine Verwaltungsaufgabe.» Geregelt ist das in der Wiener VertragsrechtskonventionExterner Link, die die meisten Fragen rund um Verträge zwischen Staaten regelt.

Und das Schweizer Aussenministerium (EDA) schreibt, es handle sich im Wesentlichen um «eine notarielle Funktion». Der Depositar bewahre die relevanten Dokumente auf – zum Beispiel Vertragstext, Unterzeichnungsvollmachten, Ratifikationsurkunden – und prüfe deren formelle Zulässigkeit. Daneben müssen Informationen den Vertragsparteien zugestellt werden und allenfalls Übersetzungen geprüft werden. Eine inhaltliche Prüfung ist das explizit nicht.

Manche leiten jedoch mehr ab – so sagteExterner Link die ehemalige Aussenministerin Micheline Calmy-Rey in Bezug auf die Rolle der Schweiz im israelisch-palästinensischen Konflikt:«Die Schweiz trägt als Depositarstaat der Genfer Konventionen eine besondere Verantwortung.»

Sie ist bei Weitem nicht die Einzige. Sowohl im Inland wie auch im Ausland ertönt im Zusammenhang mit den Genfer Konventionen regelmässig die Aufforderung an die Schweiz, sich vermehrt zu engagieren. Das wurde insbesondere im letzten Jahr sichtbar, als die Schweiz in Zusammenhang mit dem Krieg in Gaza und im Auftrag der UNO-Generalversammlung eine Konferenz organisieren sollte.

Die Schweiz wurde im Nachgang kritisiertExterner Link, sie habe sich zu wenig für die Durchführung engagiert. Allerdings gab es im Vorfeld so viel Gegenwind, dass eine Durchführung unrealistisch erschien – die Konferenz wurde denn auch abgesagt, weil zu wenig Staaten eine Teilnahme zusicherten. So kritisierte Israel, das die Ausrichtung einer Konferenz «Teil der juristischen Kriegsführung gegen Israel» sei. Kritik gab es auch von der Vertretung der palästinensischen Gebiete, welche die sich abzeichnende Abschlusserklärung als zu wenig weitreichend kritisierte.

Für Kolb sind dies politische Diskussionen, nicht rechtliche: «Der Depositarstaat ist als völkerrechtliches Depositarorgan per Definition passiv. Er wird aktiv, wenn er dazu explizit aufgefordert wird von den Vertragsparteien oder der UNO.»

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In jüngster Zeit wird vielfach eine Erosion des Völkerrechts moniert. Mangels Durchsetzung bestehender Regeln könnten Staaten und Organisationen vermehrt dazu ausweichen, anderweitig politische Forderungen zu stellen.

In diesem Zusammenhang werden sie gegenüber der Schweiz wohl auch in Zukunft erhoben werden, auch weil sich das Land selbst so darstelltExterner Link: «Das Engagement der Schweiz für die Genfer Konventionen gehört zu ihren aussenpolitischen Prioritäten und steht in Einklang mit ihrer langen humanitären Tradition.»

Was sind die Herausforderungen dabei?

Geopolitische Spannungen oder Sanktionen würden die Aufgaben eines Depositars nicht grundsätzlich verändern, schreibt das EDA. «Eine heikle Situation kann sich jedoch ergeben, wenn eine Entität mit umstrittener Staatlichkeit den Beitritt zu einem Staatsvertrag beantragt.»

So war das etwa der Fall des Besetzten Palästinensischen Gebiets: 2012 strebte Palästina die Aufnahme als Mitgliedstaat in die UNO an, was jedoch durch ein Veto im Sicherheitsrat unterbunden wurde. Daraufhin erhielt es von einer Zweidrittelmehrheit in der UNO-Generalversammlung den Status des Beobachterstaats («non member state observer»), was ihm erlaubte auch in andere Organisationen aufgenommen zu werden. 2014 trat Palästina den Genfer Konventionen bei. Die Schweiz führte in ihrer Funktion als Depositarstaat die Prozedur durch, obwohl sie Palästina sonst nicht als Staat anerkennt.

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Daneben gibt es weniger brisante Herausforderungen. So kann es beispielsweise durchaus vorkommen, dass eine Unterschrift ungültig ist – wenn etwa ein «falscher» Minister unterzeichnet. Völkerrechtlich berechtigt sind nämlich nur Staatsoberhäupter, Regierungschefinnen oder Aussenminister (oder von ihnen bevollmächtigte Vertreter). Dann muss der Depositar beim jeweiligen Land eine gültige Unterschrift nachfordern.

Sucht die Schweiz diese Aufgabe gezielt?

Vor einem Jahrhundert war die Schweiz beliebt als Depositarstaat. Mit dem Aufkommen internationaler Organisationen hat ihre Bedeutung jedoch abgenommen. Heute übernimmt meistens die UNO oder eine andere internationale Organisation diese Rolle.

In der Vergangenheit gab es vereinzelt multilaterale Verträge, die keinen Depositar hatten. Aber das sei kompliziert, so Kolb: «Irgendjemand muss die Koordination zwischen den Vertragsparteien übernehmen. Heutzutage ist es durchgehend so, dass ein Depositar diese Aufgabe übernimmt.»

Die Schweiz hat in den letzten Jahrzehnten nur noch vereinzelt neue Aufgaben als Depositar übernommen, und sucht diese auch nicht aktiv. Man stehe jedoch zur Verfügung, wenn ihr diese Aufgabe übertragen werde, so das EDA.

Generell versucht die Schweiz aussenpolitisch ihre Guten Dienste, Schutzmachtmandate und Mediation hervorzuheben. Mit diesen Instrumenten hat sie grössere politische Gestaltungsmöglichkeiten, und sie bieten öfter Chancen, um diplomatisches Kapital zu generieren.

Verändert die Digitalisierung die Rolle des Depositars?

Für vornehmlich technische Abmachungen sind heute digitale Unterschriften möglich. Aber sonst werden Vertragstexte noch immer konsequent physisch unterschrieben – und diese jahrhundertealte Praxis scheint sich nicht so schnell zu ändern. «Die Digitalisierung hat die Tätigkeit des Depositarstaats bisher nur im geringen Umfang beeinflusst», schreibt das EDA. Der physische Akt der Unterzeichnung unterstreicht anscheinend die ernsthafte Absicht, sich an die Vereinbarung zu halten. Die Originaldokumente werden im Schweizerischen Bundesarchiv in Bern aufbewahrt.

Kleine Neuerungen gibt es durchaus: Die UNO als grösster Depositar hat damit begonnen, Änderungen an Vertragswerken online auf einer zentralen Plattform zu melden. Die Schweiz hingegen schickt – wie praktisch alle Depositarstaaten – Benachrichtigungen an alle betroffenen Staaten mittels ihrer Auslandsvertretungen. Ausgedruckt auf Papier.

Editiert von Benjamin von Wyl