Швейцария — страна-депозитарий. Что это означает?

Несмотря на все современные технологии, международные договоры по-прежнему в большинстве случаев подписывают традиционным способом — на бумаге. SWI swissinfo.ch

Швейцария известна прежде всего как государство-депозитарий Женевских конвенций. Однако она является государством-депозитарием в общей сложности 75 международных договоров. Полномочия депозитария чётко определены международным правом. Однако от Швейцарии постоянно требуют большего, в том числе действий политического характера, которые не всегда входят в круг её обязанностей.

Швейцария является государством-депозитарием в общей сложности 75 международных договоров и соглашений. Это означает, что она хранит оригиналы этих документов, свидетельства об их ратификации и присоединении к ним новых государств, а также информирует обо всех подписаниях, оговорках, возражениях, о выходе стран из тех или иных договоров, или о вступлении того или иного документа в силу. Полномочия депозитария чётко определены международным правом. Однако от Швейцарии нередко требуют большего, в том числе действий политического характера, которые не всегда входят в круг её обязанностейВнешняя ссылка.

Международные договоры — это документы, устанавливающие правила, которыми государства руководствуются в отношениях друг с другом. Сфера их применения воистину огромна. Одни договоры определяют порядок действий государств во время войн и вооружённых конфликтов. Другие устанавливают, в каких случаях разрешено взимать таможенные пошлины. Третьи регулируют технические стандарты, которым должен соответствовать мобильный телефон. Такие документы возникают по окончании переговоров или консультаций, когда страны-участники переговоров подписывают (парафируют) согласованный финальный документ.

Часто его еще должны утвердить (ратифицировать) национальные парламенты. Однако оригинал такого документа необходимо где-то хранить, а все связанные с договором формальности должен кто-то выполнять. Для этого и существует институт государства-депозитария. Депозитарием может быть как отдельное государство, так и международная организация. Швейцария выполняет эту функцию применительно к 75 международным договорам. Самые известные из них — четыре Женевские конвенцииВнешняя ссылка, составляющие основу современного международного гуманитарного права. Они имеют ключевое значение во время войн и вооружённых конфликтов.

И именно поэтому в политических дискуссиях так часто упоминают не только сами конвенции, но и «особую ответственность», возложенную на Швейцарию как на государство-депозитария. Далеко не все из этих договоров связаны с войнами. Швейцария является, например, государством-депозитарием Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (CITES). Для стран постсоветского пространства, в частности России, Казахстана и государств Центральной Азии, эта конвенция имеет прямое практическое значение в связи с трансграничной торговлей осетровыми и чёрной икрой, рогами сайгака и другими охраняемыми видами товаров и животных.

Чем занимается государство-депозитарий?

С юридической точки зрения здесь всё ясно. На это указывает профессор международного права Женевского университета Роберт Кольб (Robert Kolb): «Государство-депозитарий выполняет административные функции. Речь совершенно определённо идёт не о политической роли, а о выполнении административных задач». Эти вопросы регулирует Венская конвенция о праве международных договоров (Vienna Convention on the Law of Treaties / VCLT). Она содержит основные нормы, касающиеся заключения и действия соглашений между государствами.

Женевская конвенция от 12 августа 1949 года — один из основополагающих документов современного международного гуманитарного права, регулирующего защиту жертв вооружённых конфликтов. Фотография сделана в августе 2004 года в Федеральном архиве Швейцарии в Берне. KEYSTONE/Gaetan Bally

По формулировке Министерства иностранных дел Швейцарии (ФДИД / EDA) депозитарий выполняет прежде всего «функции нотариуса». Он хранит оригинал договора, документы, подтверждающие полномочия подписавших его лиц, ратификационные грамоты и другие официальные материалы. Кроме того, депозитарий проверяет, были ли соблюдены все формальные требования к документам. Он передаёт необходимую информацию сторонам договора и при необходимости сверяет его переводы. Однако содержательная оценка поступающих к нему на хранение документов в его задачи не входит.

Понимают гораздо шире

Тем не менее некоторые политики понимают эту функцию гораздо шире. Бывшая глава швейцарского МИД Мишлин Кальми-Ре (Micheline Calmy-Rey), говоряВнешняя ссылка о роли Швейцарии в израильско-палестинском конфликте, заявила: «Будучи государством-депозитарием Женевских конвенций, Швейцария несёт особую ответственность». Так считает далеко не только она. Как в самой Швейцарии, так и за её пределами регулярно звучат требования, чтобы Конфедерация активнее добивалась соблюдения Женевских конвенций. Особенно отчётливо это проявилось в 2025 году.

По поручению Генеральной Ассамблеи ООН Швейцария должна была организовать конференциюВнешняя ссылка, посвящённую соблюдению Женевских конвенций в условиях войны в секторе Газа. Позднее Берн критиковалиВнешняя ссылка за то, что он якобы приложил недостаточно усилий для организации и проведения этой встречи. Однако ещё на этапе подготовки возникло настолько серьёзное сопротивление, что провести конференцию практически не представилось возможным. В итоге её отменили: готовность участвовать в ней подтвердило слишком мало государств. Израиль, в частности, заявил, что организация такой конференции стала бы «элементом юридической войны против Израиля».

Критика прозвучала и со стороны палестинского представительства. Подготовленный проект итоговой декларации был сочтен им «недостаточно содержательным и далеко идущим». Однако, по мнению Роберта Кольба, всё это относится к сфере политики, а не права: «Государство-депозитарий будучи международно-правовым органом по определению остаётся пассивным. Оно начинает действовать только тогда, когда оно получает прямое соответствующее поручение от участников договора или от ООН».

Агрессия против Украины

Сегодня роль Швейцарии особенно заметна в связи с войной России против Украины. Обе страны связаны обязательствами по Женевским конвенциям, которые ратифицированы всеми государствами мира. Однако в качестве депозитария Швейцария не расследует предполагаемые военные преступления, не определяет виновных и не выносит решений о соблюдении или нарушении международного гуманитарного права.

Показательный пример произошёл ещё в 2019 году. Тогда Россия уведомила Федеральный совет Швейцарии о том, что отзывает заявление, сделанное Советским Союзом при ратификации Первого дополнительного протокола к Женевским конвенциям. В этом заявленииВнешняя ссылка СССР признавал компетенцию Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов.

Швейцария приняла российский документ и сообщила о нём остальным участникам договора. Речь не шла о выходе России из Женевских конвенций: Москва лишь отказалась от автоматического признания полномочий этой комиссии. Этот сюжет наглядно показывает, как на практике действует государство-депозитарий.

Вопрос о разграничении юридических и политических функций государства-депозитария потенциально важен и для постсоветского пространства, где существуют территории и политические образования с оспариваемым международным статусом: Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, а также непризнанные образования на международно признанной территории Украины. Статус депозитария не даёт Швейцарии права самостоятельно решать, является ли та или иная территория государством и кому она принадлежит.

Берн может лишь установить, выполнены ли формальные условия, предусмотренные конкретным договором для присоединения к нему нового участника. Решение вопросов о государственном суверенитете, признании и территориальной принадлежности в полномочия депозитария не входит.

Дополнительная информация: Игорь Петров

В последнее время всё чаще говорят об ослаблении всей системы международного права. Существующие международно-правовые нормы и в самом деле не подкреплены достаточно эффективными механизмами, принуждавшими бы страны к их соблюдению, поэтому государства и международные организации пытаются добиваться своих целей другими способами, в том числе выдвигая дополнительные политические требования. Такие требования, вероятно, и впредь будут предъявляться в том числе и Швейцарии, тем более она сама страна подчёркивает свою особую роль: «Поддержка Женевских конвенций относится к приоритетам внешней политики Швейцарии и соответствует её давней гуманитарной традиции».

С какими проблемами сталкивается депозитарий?

Геополитическая напряжённость или санкции сами по себе принципиально не меняют обязанностей государства-депозитария. На это указывает швейцарский МИД. Однако особенно сложная ситуация может возникнуть в том случае, если присоединиться к международному договору хочет политическое образование, государственный статус которого оспаривается международным сообществом. Именно такая ситуация возникла с палестинскими территориями. Палестинская заявка на полноправное членство в ООН не получила необходимой поддержки в Совете Безопасности, где Соединённые Штаты были готовы воспользоваться правом вето.

В 2012 году Генеральная Ассамблея ООН большинством в две трети голосов предоставила Палестине статус государства-наблюдателя, не являющегося членом организации. Этот статус позволил палестинским властям вступать в другие международные организации и присоединяться к многосторонним соглашениям. В 2014 году Палестина присоединилась к Женевским конвенциям. Швейцария в качестве государства-депозитария провела всю предусмотренную процедуру, при этом сам Берн официально не признаёт Палестину в качестве независимого государства. Возникают порой и другие проблемы.

Например, подпись под международным договором может оказаться недействительной, если документ подписал министр или иной чиновник, не обладавший на момент подписания необходимыми полномочиями. В соответствии с международным правом подписывать договоры от имени государства без предъявления дополнительных доверенностей могут только главы государств, главы правительств и министры иностранных дел. Другие представители должны располагать официально оформленными полномочиями. Если эти требования не соблюдены, депозитарию приходится обращаться к соответствующей стране и требовать предоставить действительную подпись.

Стремится ли Швейцария становиться депозитарием как можно большего числа новых договоров?

Ещё сто лет назад Швейцарию выбирали в качестве государства-депозитария довольно часто. Однако по мере развития современных международных организаций её значение в этой области начало уменьшаться. Сегодня функции депозитария чаще всего выполняет ООН или другая международная организация. В прошлом иногда заключались многосторонние договоры, для которых депозитарий вообще не назначался. Но тогда, как отмечает проф. Роберт Кольб, могут возникать сложности: «Кто-то в любом случае должен координировать взаимодействие между участниками договора. Сегодня депозитарий назначается практически всегда».

В последние десятилетия Швейцария лишь изредка принимала на себя функции депозитария новых договоров и специально она к этому статусу не стремится. Как указывает МИД Швейцарии, страна готова выполнять такую работу, если ей её поручат. При этом во внешней политике Швейцария предпочитает подчёркивать другие свои сильные стороны, включая оказание посреднических услуг. Они предоставляют Берну значительно больше возможностей влиять на политические процессы и позволяют накапливать дипломатический капитал.

Как цифровая революция меняет работу депозитария?

При заключении международных соглашений преимущественно технического характера в настоящее время уже можно использовать электронные подписи. Однако большинство международных договоров по-прежнему подписывают традиционным способом на бумаге. Эта практика существует уже несколько столетий и, судя по всему, в ближайшем будущем она не исчезнет. «До сих пор цифровая революция лишь в незначительной степени повлияла на деятельность государства-депозитария», — указывает швейцарский МИД.

По всей видимости, сама церемония физического подписания документа должна подчёркивать серьёзность намерения стран соблюдать достигнутые договорённости. Оригиналы документов затем передают на хранение в Швейцарский федеральный архив в Берне. Но некоторые изменения всё же происходят. ООН, являющаяся крупнейшим в мире депозитарием международных договоров, начала недавно публиковать сведения об изменениях их правового статуса на единой электронной платформе. Швейцария же, как и почти все остальные государства-депозитарии, по-прежнему рассылает соответствующие уведомления всем заинтересованным странам через свои дипломатические представительства.

В распечатанном виде, на бумаге.

Перевод с немецкого. Русскоязычная версия под редакцией НК, ИП, АП.