La Svizzera è Stato depositario di 75 trattati internazionali. Che cosa significa? 

Nonostante tutta la modernità, i trattati internazionali vengono ancora in gran parte firmati, come di consueto, su carta. SWI swissinfo.ch

La Svizzera è nota soprattutto come nazione depositaria delle Convenzioni di Ginevra. In tale veste ha compiti chiaramente definiti, ma deve anche fare i conti con aspettative ricorrenti. 

I trattati internazionali disciplinano le relazioni tra gli Stati. Il loro campo di applicazione è vastissimo: stabiliscono come gli Stati si comportano gli uni con gli altri nelle guerre, regolano quando possono essere imposti dazi doganali, fino a definire gli standard tecnici cui deve conformarsi un telefono. 

Al termine dei negoziati vi è un documento che le parti contraenti sottoscrivono. Per conservare l’originale e occuparsi delle formalità connesse è stato definito il ruolo del depositario. Tale funzione può essere svolta da Stati o da organizzazioni internazionali. La Svizzera è Stato depositario di 75 trattati internazionaliCollegamento esterno. 

Le più note sono le Convenzioni di Ginevra, che costituiscono il nucleo del diritto internazionale umanitario. Sono fondamentali nei casi di guerra e di conflitto e vengono quindi spesso invocate, così come la ricorrente “responsabilità speciale” della Svizzera quale Stato depositario. 

Le Convenzioni di Ginevra del 1949 stabiliscono cosa è permesso e vietato in caso di conflitto armato. KEYSTONE/Gaetan Bally

Quali sono i compiti di un depositario? 

Sotto il profilo giuridico, la questione è chiara, dice Robert Kolb, professore di diritto internazionale all’Università di Ginevra: “Uno Stato depositario è un organo amministrativo. Non è esplicitamente una funzione politica, bensì un compito amministrativo”. La materia è disciplinata dalla Convenzione di ViennaCollegamento esterno sul diritto dei trattati, che regola la maggior parte delle questioni che riguardano questo specifico ambito. 

Il Dipartimento federale degli affari esteri svizzero (DFAE) scrive che si tratta essenzialmente di una “funzione notarile”. Il depositario conserva i documenti pertinenti – per esempio il testo del trattato, i pieni poteri per la firma, gli strumenti di ratifica – e ne verifica la regolarità formale. Inoltre, le informazioni devono essere trasmesse alle parti contraenti e, se del caso, devono essere esaminate le traduzioni. Non si tratta esplicitamente di un esame di merito. 

Tuttavia, alcuni ritengono che le competenze si spingano oltre. L’ex ministra degli affari esteri Micheline Calmy-Rey ha ad esempio affermatoCollegamento esterno, a proposito del ruolo della Svizzera nel conflitto israelo-palestinese: “La Svizzera, in quanto Stato depositario delle Convenzioni di Ginevra, ha una responsabilità particolare”. 

È ben lungi dall’essere l’unica. Sia all’interno del Paese che all’estero, nel contesto delle Convenzioni di Ginevra, viene regolarmente rivolto alla Svizzera l’invito a impegnarsi maggiormente. Ciò è stato evidente in particolare lo scorso anno, quando alla Svizzera è stato chiesto di organizzare una conferenza sulla guerra a Gaza, su mandato dell’Assemblea generale dell’ONU. 

In seguito, la Svizzera è stata criticataCollegamento esterno per essersi impegnata troppo poco nella realizzazione. Tuttavia, vi erano già in precedenza così tante resistenze che lo svolgimento di un tale vertice appariva irrealistico; è stato infine annullato, perché troppo pochi Stati avevano confermato la loro partecipazione. Israele ha criticato l’organizzazione di una tale conferenza, definendola “parte della guerra giuridica contro Israele”. Sono arrivate critiche anche dalla rappresentanza dei Territori palestinesi, secondo cui la dichiarazione finale in preparazione non si spingeva abbastanza lontano. 

Per Kolb si tratta di discussioni politiche, non giuridiche: “Per definizione, lo Stato depositario, in base al diritto internazionale, è passivo. Diventa attivo quando le parti contraenti o l’ONU glielo chiedono esplicitamente”. 

Negli ultimi tempi, si lamenta spesso un’erosione del diritto internazionale. In mancanza dell’applicazione delle norme esistenti, Stati e organizzazioni potrebbero essere sempre più inclini a formulare rivendicazioni politiche per altre vie. 

In questo contesto, tali richieste saranno verosimilmente rivolte alla Svizzera anche in futuro, anche perché il Paese stesso si presentaCollegamento esterno in questi termini: “L’impegno della Svizzera a favore delle Convenzioni di Ginevra figura tra le sue priorità di politica estera ed è in linea con la sua lunga tradizione umanitaria”. 

Quali sfide comporta questa funzione? 

Le tensioni geopolitiche o le sanzioni non modificherebbero sostanzialmente i compiti di un depositario, scrive il DFAE. “Può tuttavia presentarsi una situazione delicata quando un’entità la cui statualità è controversa chiede di aderire a un trattato internazionale”. 

Un caso di questo tipo è quello del Territorio palestinese occupato: nel 2012 la Palestina ha chiesto di essere ammessa come Stato membro dell’ONU, ma tale richiesta è stata impedita da un veto in seno al Consiglio di sicurezza. In seguito, una maggioranza dei due terzi dell’Assemblea generale dell’ONU le ha conferito lo status di Stato osservatore (“osservatore non membro”), consentendole così di essere ammessa anche ad altre organizzazioni. Nel 2014 la Palestina ha aderito alle Convenzioni di Ginevra. La Svizzera ha svolto la procedura nella sua funzione di Stato depositario, sebbene non riconosca la Palestina come Stato. 

Per saperne di più:

Vi sono inoltre sfide meno delicate. Può ad esempio accadere che una firma non sia valida, se a firmare è un ministro “non competente”. Nel diritto internazionale, infatti, soltanto i capi di Stato, i capi di governo o i ministri degli affari esteri, oppure i loro rappresentanti muniti di pieni poteri, sono autorizzati a firmare. In tal caso, il depositario deve richiedere al Paese interessato una firma valida. 

La Svizzera cerca deliberatamente questa funzione? 

Un secolo fa, la Svizzera era molto richiesta come Stato depositario. Con l’avvento delle organizzazioni internazionali, la sua importanza è diminuita. Oggi questa funzione è assunta per lo più dall’ONU o da un’altra organizzazione internazionale. 

In passato esistevano occasionalmente trattati multilaterali privi di depositario. Ma, secondo Kolb, la faccenda è complessa: “Qualcuno deve coordinare le parti contraenti. Oggigiorno è previsto che sia comunque unn depositario a svolgere questo compito”. 

Negli ultimi decenni la Svizzera ha assunto solo sporadicamente nuovi compiti di depositario e non li cerca attivamente. Secondo il DFAE, resta però disponibile laddove le venga affidata questa funzione. 

In generale, la Confederazione cerca di mettere in risalto, nella sua politica estera, i propri buoni uffici, i mandati di potenza protettrice e la mediazione. Questi strumenti le offrono maggiori possibilità di incidere sul piano politico e più spesso occasioni per generare capitale diplomatico. 

La digitalizzazione modifica il ruolo del depositario? 

Oggi sono ammesse firme digitali per la validazione di accordi che siano prevalentemente tecnici. Per il resto, però, i testi dei trattati continuano a essere firmati in forma cartacea e questa pratica secolare non sembra destinata a cambiare presto. “Finora la digitalizzazione ha influenzato l’attività dello Stato depositario solo in misura limitata”, scrive il DFAE. L’atto fisico della firma sottolineerebbe la seria intenzione di rispettare l’accordo. I documenti originali sono conservati presso l’Archivio federale svizzero di Berna. 

Vi sono comunque piccole innovazioni: l’ONU, il più grande depositario, ha iniziato a comunicare online, su una piattaforma centrale, le modifiche ai trattati. La Svizzera, invece, come praticamente tutti gli Stati depositari, invia notifiche agli Stati interessati attraverso le proprie rappresentanze all’estero. Stampate su carta. 

A cura di Benjamin von Wyl