L’economia come arma, le sanzioni sono compatibili con la neutralità?

Il simbolismo dell'iniziativa sulla neutralità riprende motivi legati al pacifismo, come ad esempio la colomba della pace. Keystone / Anthony Anex

L’iniziativa sulla neutralità vuole privare la Svizzera di ogni discrezionalità in materia di sanzioni. Il contesto è la critica alle sanzioni imposte alla Russia allineandosi all’UE. Ma violano effettivamente la neutralità? La risposta è: sì e no.

L’immagine è cruda, ma i sostenitori dell’iniziativa sulla neutralità vi ricorrono volentieri: affamare il nemico finché non si arrende. In linea di principio, tra gli assedi medievali e le sanzioni non ci sarebbe quasi alcuna differenza.

L’assedio è stato per secoli un’arma di guerra molto diffusa in Europa. Quando gli aggressori circondavano una città, tagliavano le fonti d’acqua e le vie di rifornimento, con l’obiettivo di costringere gli assediati alla resa o almeno di indebolirli al punto da non resistere a un successivo assalto.

Le sanzioni mirano a piegare il nemico

Metodi medievali:: l’assedio di Morat in una rappresentazione storica. Luzerner Chronik des Diebold Schilling

Nel 1870 i tedeschi assediarono Parigi. Per sopravvivere, gli abitanti mangiarono prima gli animali domestici e infine persino gli elefanti dello zoo. Morirono 40’000 civili. Una strage che comunque impallidisce di fronte all’assedio nazista di Leningrado dal 1941 al 1944, in cui morì più di un milione di persone.

In Svizzera, nel 1476, la cittadina di Morat fu cinta d’assedio da Carlo il Temerario finché i Confederati giunti in soccorso non ne sbaragliarono le truppe nella famosa battaglia.

Nell’attuale diritto internazionale, affamare intenzionalmente la popolazione civile è considerato un crimine di guerra. Le sanzioni, invece, sono una pratica comune e consolidata. Anch’esse hanno lo scopo di piegare un nemico, e anch’esse esistono da secoli.

La differenza sta nel fatto che le sanzioni devono essere di natura puramente economica e avere un effetto mirato. Spesso è presa di mira l’industria degli armamenti di un Paese oppure, in modo ancora più selettivo, vengono limitate le attività di singoli attori.

Effetti indesiderati

Ciononostante, le sanzioni colpiscono spesso anche la popolazione civile. Un recente esempio particolarmente drammatico è stato l’embargo commerciale contro l’Iraq del dittatore Saddam Hussein negli anni Novanta del secolo scorso, che ha prodotto conseguenze indesiderate come la mancanza di generi alimentari per la popolazione e un’insufficiente assistenza sanitaria.

Dopo questa esperienza le misure sono diventate ancora più mirate. Oggi si parla di ‘‘sanzioni intelligenti’’, teoricamente calcolabili e in grado di conseguire la massima efficacia con danni collaterali minimi. L’Occidente ha così, tra le altre cose, escluso le banche russe dal sistema internazionale per i pagamenti SWIFT. Di conseguenza, queste non possono più ricevere valute estere né trasferire beni all’estero.

Richiesta di sanzioni più severe: manifestazione a sostegno dell’Ucraina davanti alla Rappresentanza permanente della Russia presso l’ONU a Ginevra, marzo 2025. Keystone

Le sanzioni sono quindi un’arma di guerra, come sostengono i sostenitori dell’iniziativa sulla neutralità? Questa domanda è di fondamentale importanza nel dibattito legato a questa votazione. E la risposta non è solo complessa, ma anche fortemente politicizzata.

L’economia come arma di guerra?

Naturalmente si può fare la guerra con mezzi economici, e ovviamente chiunque impone sanzioni vuole raggiungere uno scopo, quindi si può rispondere “sì”. Ma si può anche rispondere “no”, ossia, le sanzioni non sono un’arma di guerra, se si è convinti che esse costituiscano uno strumento di persuasione volto, al contrario, a prevenire le guerre.

La Svizzera, per esempio, persegue un obiettivo chiaro quando decide di applicare sanzioni: esse devono servire alla pace. In qualità di membro dell’ONU, questo piccolo Stato economicamente forte attua la propria politica sanzionatoria attenendosi alle decisioni del Consiglio di Sicurezza.

‘‘La Svizzera ricorre alle sanzioni per promuovere il diritto internazionale, in particolare quello dei diritti umani’’ scrive la ConfederazioneCollegamento esterno, aggiungendo: ‘‘In questo modo contribuisce alla pace e alla sicurezza’’.

Il caso particolare delle sanzioni contro la Russia

Attualmente la Svizzera applica sanzioniCollegamento esterno contro 24 paesi, dalla Bielorussia al Myanmar fino alla Repubblica Centrafricana, nonché contro alcune organizzazioni, tra cui Hamas, lo Stato islamico e i talebani.

Per quanto riguarda le sanzioni contro la Russia, tuttavia, la Svizzera non ha seguito l’ONU, poiché la Russia, con il suo diritto di veto in seno al Consiglio di sicurezza, avrebbe impedito qualsiasi misura coercitiva di natura economica. Nel 2022 la Svizzera si è allineata all’UE.

Questo è un motivo importante per il lancio dell’iniziativa sulla neutralità. Proprio in quest’allineamento, infatti, i promotori vedono una violazione della neutralità svizzera. L’ex consigliere federale Christoph Blocher, padre dell’iniziativa, scrive in un articoloCollegamento esterno: ‘‘Si può agire in modo contrario alla neutralità anche affamando una parte in guerra. Queste sanzioni sono uno strumento di guerra e quindi la Svizzera è diventata una parte in guerra’’.

>>> Tutto quello che c’è da sapere sull’iniziativa per la neutralità:

La Svizzera è ancora neutrale?

A causa delle sanzioni, la Russia non considera più la Svizzera come un Paese neutrale. Mosca la include nella sua lista dei 49 ‘‘Paesi ostili’’. La Svizzera quindi partecipa alla guerra? I promotori dell’iniziativa citano a supporto della loro tesi anche gli Stati Uniti, in particolare l’ex presidente Joe Biden: anche lui avrebbe affermato che la Svizzera non è più neutrale.

Tuttavia, questa affermazione, se si può considerarla tale, può essere intesa al massimo in senso figurato. Nel suo discorso sullo Stato dell’UnioneCollegamento esterno del 1° marzo 2022, Biden ha dichiarato: ‘‘Insieme ai 27 Stati membri dell’Unione europea e a paesi come il Regno Unito, il Canada, il Giappone, la Corea, l’Australia, la Nuova Zelanda e molti altri, persino la Svizzera, stiamo infliggendo danni alla Russia’’.

Nell’ottobre 2022, l’Aargauer ZeitungCollegamento esterno ha sollevato la questione in un’intervista all’allora presidente della Confederazione Ignazio Cassis: ‘‘Sia Vladimir Putin sia il presidente degli Stati Uniti Biden hanno affermato che la Svizzera non è più neutrale. Anche il presidente ucraino Zelensky ha messo in discussione la nostra neutralità. Solo il Consiglio federale sostiene il contrario. Non sarebbe più onesto ammettere che la Svizzera non può permettersi di rimanere neutrale di fronte a una violazione così grave del diritto internazionale e dei diritti umani come quella commessa dalla Russia?’’

Cassis ha risposto: ‘‘No, noi siamo e rimaniamo neutrali. Non partecipiamo alla guerra né con truppe né con armi. Ma difendiamo la libertà, la democrazia e i nostri valori. E questo è assolutamente compatibile con la nostra neutralità’’.

‘‘Misure coercitive non militari’’

Qui sta la sottile differenza. Secondo Cassis – e il Consiglio federale – la neutralità implica che la Svizzera non partecipi con truppe e armi a guerre altrui. Christoph Blocher, invece, va oltre e include anche le ‘‘misure coercitive non militari’’. In concreto, menziona ‘‘sanzioni economiche, boicottaggi statali, restrizioni diplomatiche, espropriazione di beni, ecc.’’

Allargando la prospettiva, le divergenze emergono ancora più chiaramente. Da una parte, infatti, si parla di due belligeranti allo stesso livello e che quindi andrebbero trattati nello stesso modo. Dall’altra, invece, si sottolinea la violazione del diritto internazionale costituita dalla guerra di aggressione contro l’Ucraina, per cui la Russia andrebbe punita.

Oggetto di accese polemiche politiche: il dibattito sull’iniziativa sulla neutralità al Consiglio degli Stati nel marzo 2026. Keystone / Peter Klaunzer

Gli oppositori dell’iniziativa sulla neutralità accusano i sostenitori di essere filorussi. Questi ultimi ribattono che un principio consolidato dello Stato svizzero verrebbe sacrificato con leggerezza a causa della guerra in Ucraina. Di conseguenza, l’iniziativaCollegamento esterno chiede che in futuro la Svizzera si allinei rigorosamente solo alle sanzioni dell’ONU.

Le sanzioni come imperativo morale

Quando il Consiglio nazionale ha esaminato l’iniziativaCollegamento esterno, il consigliere Dominik Blunschy ha ricordato che già nel conflitto in Kosovo del 1998 la Svizzera aveva introdotto sanzioni contro la Serbia senza un mandato dell’ONU.

Il parlamentare del Centro ha affermato in aula: ‘‘All’epoca il Consiglio federale concluse che non era la partecipazione alle sanzioni, bensì l’astenersi da esse a mettere a rischio la credibilità della nostra neutralità’’. Blunschy ha evidenziato una dinamica centrale anche nel caso delle sanzioni contro la Russia: la pressione internazionale sulla Svizzera. Nel 2022 tale pressione era immensa.

>>> La presidente della Commissione Europea Ursula von der Leyen si congratula con la Svizzera per l’adozione delle sanzioni contro la Russia:

Good conversation with Swiss President @ignaziocassisCollegamento esterno regarding the unprovoked attack of Russia on Ukraine.

I welcome the decision of the Swiss government to widen sanctions against Russia in step with the measures imposed by the EU. pic.twitter.com/BtLoPBHeKkCollegamento esterno

— Ursula von der Leyen (@vonderleyen) March 4, 2022Collegamento esterno

Infatti, subito dopo l’invasione dell’Ucraina, gli Stati occidentali hanno serrato i ranghi. Se la Svizzera si fosse chiamata fuori, avrebbe danneggiato in modo duraturo i suoi rapporti con Bruxelles e Washington. Aderire alle sanzioni contro la Russia era forse l’imperativo morale del momento, come sosteneva il Consiglio federale.

Ma forse, soprattutto, era l’imperativo economico del momento, ossia la tipica Realpolitik della Svizzera.

Articolo a cura di Pauline Turuban

Traduzione dal tedesco di Paolo Valenti