Los finos filtros de la democracia directa

Una escena habitual en Suiza: la entrega de las 100 000 firmas necesarias para forzar la celebración de un referéndum nacional. Keystone / Anthony Anex

Las normas sobre qué cuestiones pueden someterse al voto ciudadano —y en qué forma— varían en todo el mundo, pero todas ellas ponen de manifiesto tensiones similares en el núcleo de la democracia directa, incluso en Suiza.

La cifra de 1.937 sugiere que Hungría es un punto caliente de la democracia directa. Entre 1990 y 2020, esta cifra representa el total de iniciativas y referéndums puestos en marcha en el país, un dato que debería convertirlo en un referente de la participación ciudadana. Sin embargo, la mayoría ni siquiera llegó a reunir las firmas necesarias. Las autoridades consideraron inválidas al 93% de ellas desde el inicio. Es decir, nunca llegaron a ser votadas.

En Suiza, por el contrario, solo cuatro iniciativas populares han sido archivadas por «inadmisibles», es decir, por no cumplir las normas sobre lo que puede someterse a voto; la última vez fue en 1996.

¿A qué se debe esta diferencia? En lo que respecta a lo que está permitido y lo que no, ambos son casos extremos en Europa, desde el enfoque aparentemente restrictivo de Hungría hasta el liberal de Suiza —por no hablar de los lugares donde no existe en absoluto el derecho a la iniciativa ciudadana—. También plantean cuestiones más fundamentales sobre la democracia: ¿cuánta participación ciudadana es demasiada? ¿Y quién tiene la potestad de trazar la línea divisoria?

Normas que favorecen a las autoridades

En Hungría, la segunda parte de esa pregunta es crucial, afirma János Mécs, experto en derecho constitucional de la Universidad Eötvös Loránd de Budapest. Bajo el Gobierno de Viktor Orbán, en el poder desde 2010 hasta 2026, los tribunales y la Comisión Electoral Nacional se politizaron, explica Mécs a Swissinfo. «Si el Gobierno estaba detrás de un referéndum, se mostraban flexibles, pero si se trataba de cualquier otra persona, imponían requisitos imposibles».

El requisito de que las iniciativas deben dejar muy en claro cuáles serían sus implicaciones— se convirtió, en particular, en «una norma tan flexible que básicamente se podía rechazar cualquier propuesta», afirma Mécs. Por ejemplo, un referéndum de 2015 contra el cierre obligatorio de los comercios los domingos, cuya invalidación Mécs califica de «ridícula». «La democracia consiste en decidir sobre los asuntos públicos. Y si la gente no puede decidir si las tiendas deben abrir los domingos o no, se trata de un razonamiento muy antidemocrático».

En medio de los cambios políticos que ha vivido Hungría en los últimos años, a menudo ha habido más exhibición de banderas que participación en las citas en las urnas. Copyright (C) 2026 Civic Lens / Shutterstock. No Use Without Permission.

Y la desconfianza no se limita a Orbán, añade Mécs. «Existe una especie de elitismo entre juristas constitucionales de Hungría que no creen en la democracia directa y los referéndums», afirma. No está claro si esto cambiará con el nuevo primer ministro, Péter Magyar, señala; sobre todo porque significaría superar años de lo que Mécs denomina una «falta de confianza mutua» entre los círculos políticos y la ciudadanía.

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Establecer los límites

Tampoco se trata sólo de Hungría. La democracia directa suele ser controvertida; a las personas en el poder les preocupa perder justamente ese poder de decisión y a las minorías les preocupa que se socave su posición. Lla polarización tras el Brexit en el Reino Unido, por ejemplo, o la predilección de los partidos de extrema derecha por las votaciones populares se observan con ejemplos negativos por algunos grupos. También en Suiza hay quien se pregunta si hay demasiada democracia directa, ya sea en forma de votaciones «extremas» o recurrentes.

Pero, ¿cuánto es demasiado? Las normas de admisibilidad intentan establecer un marco al respecto, pero varían mucho. Más allá de las normas oficiales sobre la claridad, o de si las iniciativas pueden modificar la Constitución o solo las leyes, está la cuestión de qué se puede someter a votación en primer lugar. En algunos países, por ejemplo, ámbitos políticos enteros, como las finanzas o la seguridad nacional, quedan fuera del alcance del voto popular, explica Daniel Moeckli, de la Universidad de Zúrich. «Tales restricciones», argumenta, «reflejan una falta de confianza en el criterio de la ciudadanía y, como tales, son difíciles de justificar».

En Suiza, en comparación, no hay muchos temas prohibidos. «Incluso se ha votado sobre la abolición del ejército», afirma Moeckli. Oficialmente, la Constitución establece tres requisitos: las iniciativas deben cumplir con la «coherencia de forma» (deben ser una propuesta general o un texto jurídico específico, pero no ambas cosas), «coherencia en cuanto al objeto» (no pueden combinar diferentes ámbitos políticos) y deben respetar el «derecho internacional imperativo», como la prohibición del genocidio o la tortura.

Pero, en la práctica, solo cuatro han suspendido la prueba: tres por incoherencia, incluida una propuesta para desviar fondos del ejército hacia la promoción de la paz; y una propuesta sobre asilo de 1996, que se consideró incompatible con el principio internacional que prohíbe devolver a las personas refugiadas a un lugar donde puedan sufrir persecución.

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¿Por qué hay tan pocos fracasos en Suiza? No se debe únicamente a la relativa ausencia de obstáculos, explica Moeckli. También está el hecho de que en el país alpino la admisibilidad sólo se examina después de que una propuesta haya reunido las 100.000 firmas ciudadanas válidas necesarias; en muchos otros lugares, los controles de coherencia —si no siempre de compatibilidad con el derecho internacional— se realizan antes. Esto añade presión política a las autoridades: «Es difícil declarar inválida una propuesta que ya cuenta con tanto apoyo popular», afirma Moeckli. Y dado que la mayoría de las iniciativas suizas son lanzadas, en primer lugar, por partidos políticos, es más probable que sus textos hayan sido revisados por abogados con antelación.

Otro factor clave es quién decide. En Suiza, es el Parlamento quien toma la decisión, no un tribunal constitucional (no existe) ni una comisión electoral. Por diversas razones, entre ellas consideraciones políticas y la presión pública, «el Parlamento tiende a inclinarse hacia el lado liberal y a dar luz verde a las propuestas», afirma Moeckli. Y no hay posibilidad de recurso: «Tiene la última palabra».

Casos límite: minaretes, burkas, asilo

Pero, aunque pueda resultar relativamente permisivo, el sistema suizo de admisibilidad sigue siendo objeto de debate. Moeckli cuestiona el papel del Parlamento, argumentando que puede estar más preocupado por la «conveniencia política» de una iniciativa que por su solidez. «La admisibilidad es una cuestión jurídica y, como tal, debería decidirla un tribunal», afirma.

Los casos límite también han puesto a prueba esas fronteras de la coherencia en los últimos años. La iniciativa «Ecopop» de 2014 combinaba una propuesta para frenar la inmigración con la promoción del control de la natalidad en el extranjero: «un ejemplo evidente en el que la ciudadanía podría estar a favor de una cosa, pero no de la otra», señala Moeckli (fue rechazada finalmente). Otras propuestas del Partido Popular Suizo (PPS), de derecha, plantearon dudas sobre los derechos internacionales: las iniciativas para prohibir los minaretes o los burkas, expulsar a las o los delincuentes de origen extranjero o frenar la inmigración fueron consideradas admisibles y aceptadas por el voto ciudadano, lo que dejó al Parlamento la tarea de intentar aplicarlas sin incumplir las obligaciones internacionales.

Más recientemente, los debates se han reavivado a raíz de una iniciativa del Partido Popular para reforzar los controles fronterizos y devolver a su país a la migración ilegal. En septiembre, el Gobierno se opuso a esta idea, alegando que sería costosa e inviable, pero no llegó a recomendar que se considerara inadmisible. En el Parlamento, que debatirá la cuestión antes de una votación nacional prevista probablemente para 2028, el Partido Ecologista Suiza, de izquierda, tiene previsto cuestionar su compatibilidad con el derecho internacional; pero incluso entre sus aliados les costará conseguir apoyo para una moción de inadmisibilidad, tal y como han informado algunos periódicos locales.

Polarización y flexibilización de las normas

Por último, dado que las normas de admisibilidad están abiertas a interpretación, los círculos políticos —si no la ciudadanía— suelen ser conscientes de sus límites y de hasta dónde pueden flexibilizarse. Por lo tanto, la cultura política desempeña un papel clave, no solamente en el resultado de las votaciones populares, sino también en lo que llega a someterse a voto, afirma Ron Levy, abogado y teórico político de la Universidad Nacional de Australia. Ante la polarización a nivel mundial, «los usos legítimos de la democracia directa se están reduciendo, y su abuso se está extendiendo», advierte.

Para Levy, estos casos no se limitan únicamente a los autócratas que manipulan o reprimen a las herramientas de la democracia directa. También pueden darse en democracias consolidadas, especialmente cuando no existen mecanismos de revisión. En Canadá, «los referéndums sobre la secesión de Quebec, por ejemplo, fueron intencionadamente engañosos y confusos en el pasado», afirma. Desde entonces se ha introducido una norma federal sobre la «claridad», señala, pero sigue siendo «vaga más que técnica».

En su país, por su parte, la democracia directa es más dinámica a nivel local, afirma Levy. Sin embargo, incluso allí, algunas votaciones son inadmisibles en un sentido radical: en los últimos años, algunos distritos han celebrado votaciones sobre cuestiones que ni siquiera entran dentro de su ámbito de competencia, como la fracturación hidráulica, una técnica empleada en la industria energética para extraer hidrocarburos no convencionales (principalmente gas natural y petróleo) atrapados en formaciones rocosas profundas y poco permeables.

A nivel nacional, Australia comparte el escepticismo clásico sobre si la gente corriente «puede o debe tener voz en asuntos técnicos o socialmente controvertidos». También comparte la tendencia de que las peticiones de iniciativas ciudadanas procedan en su mayoría de un «movimiento populista recientemente en auge».

Levy afirma que es difícil predecir cómo o si estas peticiones de una democracia más directa en Australia tendrán continuidad en el futuro y, de ser así, cuán estrictas o flexibles serían las normas que regulan su aplicación. Al fin y al cabo, se trata de algo a lo que todos los países abordan de forma diferente, en función de su historia, su cultura y otros elementos de su sistema. Al igual que la democracia directa en general, las normas sobre su validez no son universales.

Edición, Benjamin von Wyl, adaptación al español, Patricia Islas