Какое значение имеет сегодня Конвенция ООН о статусе беженцев?

Группа беженцев из Руанды ожидает раздачи продовольственных пайков в центре для беженцев в долине Оручинга в Уганде. До 1964 года помощь беженцам из Руанды была основным направлением деятельности УВКБ ООН в Африке. UNHCR / McCoy

Конвенции ООН о статусе беженцев исполнилось 75 лет. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) подчёркивает, что этот документ по-прежнему сохраняет своё значение. «Защита беженцев сегодня столь же важна, как и 75 лет назад». Таково мнение директора Отдела международной защиты УВКБ ООН Элизабет Тан (Elisabeth Tan).

Конвенция ООН о статусе беженцевВнешняя ссылка была разработана в 1951 году как один из главных выводов, сделанных международным сообществом из трагического опыта Второй мировой войны. В соответствии с Конвенцией беженцем является человек, который в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений находится за пределами страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны.

В более широком смысле к лицам, нуждающимся в международной защите, могут относиться также люди, жизни, физической неприкосновенности или свободе которых угрожает серьёзная опасность вследствие преследований, вооружённых конфликтов, насилия или масштабных нарушений общественного порядка. Эта более широкая категория не тождественна определению беженца, закреплённому в Конвенции 1951 года. В результате Второй мировой войны были насильственно перемещены миллионы европейцев. Миллионы людей подверглись преследованиям и были уничтожены в концентрационных лагерях, многие военнослужащие оказались в плену.

Предшественник УВКБ ООН — Международная организация по делам беженцев (International Refugee Organization, IRO) — помогла почти миллиону человек переселиться за пределы Европы. На фотографии перемещённые лица из лагерей беженцев в Германии, Австрии и Италии поднимаются на борт зафрахтованного этой организацией судна, направляющегося в Соединённые Штаты. UNHCR

Выжившие нередко возвращались домой и обнаруживали, что их жильё разрушено и возвращаться им больше некуда. Именно в этом историческом контексте и была создана первоначальная редакция Конвенции. Её положения распространялись на людей, ставших беженцами вследствие событий, произошедших до 1 января 1951 года. Присоединявшиеся к Конвенции государства могли выбрать один из двух вариантов применения этого документа: они могли учитывать только события, произошедшие в Европе, либо события, произошедшие как в Европе, так и в других регионах мира.

Как и многие другие нормы международного права, разработанные после окончания Второй мировой войны, Конвенция стала результатом совместных усилий государств, стремившихся не допустить повторения преступлений, совершённых во время войны. Таким образом, первоначально предусмотренный Конвенцией режим защиты не имел универсального характера. «По сути, это был договор, который со временем должен был прекратить свое существование, — говорит директор Центра глобальной миграции (Global Migration Centre) при Женевском институте международных отношений и развития (Geneva Graduate Institute) Венсан Шетай (Vincent Chetail). — Эта Конвенция была обращена в прошлое».

Обещание «Никогда больше» оказалось лишь словами

Однако как показывают события последующих 75 лет, международному сообществу раз за разом не удавалось выполнить данное после войны самому себе обещание «Никогда больше». В 1956 году, через пять лет после принятия Конвенции и примерно через два года после её вступления в силу, Советский Союз ввёл войска в Венгрию и силой подавил восстание против коммунистического режима. Венгры, покидавшие страну, формально не подпадали под установленные первоначальной редакцией Конвенции временные рамки. Это заставило западноевропейские государства, принимавшие венгерских беженцев, оперативно искать какое-то правовое решение. В итоге было предложено считать события 1956 года непосредственным продолжением оккупации Венгрии советскими войсками в 1944–1945 годах и последующего установления в стране просоветского политического режима.

На этом основании тысячи венгров, покинувших свою страну, могли рассчитывать на защиту в соответствии с Конвенцией 1951 года. В 1950-е и 1960-е годы многочисленные вооружённые конфликты происходили и за пределами Европы. Процесс деколонизации во многих регионах Африки сопровождался войнами и насилием. Возник закономерный вопрос: почему люди, вынужденные покидать африканские страны из-за вооружённых конфликтов, должны оставаться за пределами международной системы защиты беженцев?

Протокол 1967 года устранил временные ограничения и сделал общим правилом применение Конвенции без географических ограничений. В результате международный режим правовой защиты беженцев приобрёл глобальный характер. В 21 веке защиту на основании Конвенции, региональных соглашений и других норм международного права получили миллионы людей, покинувших Украину, а также Афганистан, бывшую Югославию, Сирию и многие другие страны.

Массовый исход людей из Украины продолжается, идут и потоки внутренних беженцев, прежде всего с востока и юга, где идут боевые действия, на запад. Но украинскую границу все чаще пересекают люди и в обратном направлении. © Ti-press

По данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), по состояние на конец 2025 года общая численность беженцев во всём мире составляла 41,6 млн человек. Это совокупный статистический показатель: помимо лиц, индивидуально признанных беженцами в соответствии с Конвенцией 1951 года, он учитывает ещё беженцев, находящихся под мандатами УВКБ ООН и Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР, UNRWA), а также другие категории людей, нуждающихся в международной защите. «Эта Конвенция спасла миллионы жизней», — говорит директор Отдела международной защиты УВКБ ООН Элизабет Тан (Elisabeth Tan).

Новые модели миграции

В 21веке существенно изменились и общие модели международной миграции. Между так называемыми Глобальным Севером и Глобальным Югом сохраняются огромные различия в уровне благосостояния. При этом перемещаться между странами стало значительно проще, так что миллионы людей переезжают в другие государства в надежде повысить свой уровень жизни — как по предусмотренным законом каналам, так и с нарушением установленных правил въезда или пребывания. Читайте также: почему не следует ехать в Швейцарию в качестве «экономического беженца».

Однако такие люди, какими бы квалифицированными и готовыми работать они ни были, не являются беженцами, если они не соответствуют установленным международным правом критериям, даже если некоторые из них пытаются представить себя таковыми. Одновременно понятия «нелегальный мигрант» и «лицо, ищущее убежище» регулярно употребляются в качестве синонимов. Так поступают средства массовой информации, многие органы государственной власти и популистские партии, стремящиеся использовать вопросы миграции в своих целях.

Между тем это разные правовые категории. Лицо, ищущее убежище, обращается к властям другого государства с просьбой предоставить ему международную защиту и ожидает окончательного решения по своему заявлению. Мигрант с неурегулированным статусом — это лицо, въезд или пребывание которого не соответствует требованиям законодательства принимающего государства.

При этом лицо, ищущее убежище, могло пересечь границу как в установленном порядке, так и без необходимого разрешения. В последние годы доступ как к законным каналам миграции, так и к процедурам предоставления убежища заметно усложнился. Некоторые государства автоматически отклоняют заявления людей, пересёкших их границу без необходимого разрешения. Однако сам по себе способ пересечения границы не определяет, соответствует ли человек критериям признания беженцем. Власти обязаны оценить, могут ли в случае возвращения данному лицу угрожать преследование, пытки или другой серьёзный вред.

Основные понятия

Мигрант с неурегулированным статусом

Это лицо, въезд в данную страну или пребывание в данной стране которого не соответствует требованиям законодательства принимающего государства. Такой статус может возникнуть, например, если человек пересёк границу без необходимого разрешения, воспользовался поддельными документами либо остался в стране после истечения срока действия визы или разрешённого срока пребывания. Юридически точнее говорить о неурегулированном статусе, незаконном въезде или незаконном пребывании, а не называть самого человека «нелегальным мигрантом».

Лицо, ищущее убежище

Это лицо, которое находится за пределами государства своей гражданской принадлежности либо, если оно не имеет гражданства, за пределами страны прежнего обычного проживания, и которое, обратившись к властям другого государства с просьбой предоставить ему международную миграционную защиту, ожидает окончательного решения по своему заявлению.

Такой человек мог пересечь границу как в установленном порядке, так и без необходимого разрешения. Сам по себе въезд без соответствующего разрешения не лишает его права обратиться за убежищем. Статья 31 Конвенции о статусе беженцев 1951 года запрещает наказывать беженцев за незаконный въезд или пребывание.

Не каждое лицо, ищущее убежище, впоследствии признаётся беженцем. При этом человек является беженцем в смысле международного права с момента, когда он начинает соответствовать установленным Конвенцией критериям, а не только после вынесения официального решения о предоставлении ему данного статуса в данной стране. Кроме того, при массовом перемещении людей принадлежность к категории беженцев может устанавливаться на групповой основе без индивидуального рассмотрения каждого случая.

Мигрант с урегулированным статусом

Это лицо, въезд и пребывание которого соответствуют законодательству принимающего государства и условиям выданной ему визы, вида на жительство или иного разрешения. Конкретный объём его прав зависит от предоставленного статуса. Законное пребывание само по себе не всегда даёт право работать или учиться. Для трудовой деятельности или обучения может потребоваться отдельное разрешение.

Источники находятся по этойВнешняя ссылка, этойВнешняя ссылка и этойВнешняя ссылка ссылкам.

Статья 31 Конвенции запрещает при соблюдении установленных в ней условий наказывать беженцев за незаконный въезд в страну или пребывание в ней. Кроме того, данное государство не должно принудительно возвращать человека в страну, где ему может угрожать преследование, пытки или другой серьёзный вред. Перед принятием решения о возвращении соответствующие риски должны быть оценены в индивидуальном порядке.

УВКБ ООН продолжает призывать правительства создавать безопасные и законные каналы как для лиц, ищущих убежище, так и для мигрантов, желающих получить работу в другой стране. Лионель Вальтер (Lionel Walter) из Швейцарской организации помощи беженцам (Schweizerische Flüchtlingshilfe, SFH) опасается, что в условиях усиливающегося политического давления и курса многих стран на ограничение доступа к процедурам предоставления убежища основополагающие принципы Конвенции могут оказаться отодвинутыми на второй план.

Читайте также:

По его мнению, закреплённая в Конвенции обязанность защищать людей, спасающихся от преследований, полностью сохраняет своё значение и в наши дни. «Её значение сегодня велико как никогда: число людей, вынужденных покидать свои дома из-за войн и преследований, достигло рекордного уровня». Международный комитет Красного Креста в настоящее время насчитывает в мире 130 вооружённых конфликтов, включая вооружённую агрессию России против Украины. По оценке УВКБ ООН, более 117 млн человек остаются вынужденно перемещёнными лицами. Большинство из них не покидало пределов собственной страны.

«Центры возвращения» — хорошая идея?

Несмотря на всё более острую дискуссию по вопросам миграции и убежища, число находящихся в Европе беженцев и лиц, ищущих убежища, остаётся сравнительно небольшим, особенно в сравнении с глобальными масштабами этого явления. В 2025 году число поданных в европейских странах ходатайств о предоставлении убежища заметно сократилось, прежде всего вследствие резкого уменьшения числа заявлений от граждан Сирии. В настоящее время в Швейцарии находятся около 200 000 беженцев и лиц, ищущих убежище.

Одновременно Швейцария, как и несколько других европейских государств, рассматривает возможность направлять лиц, чьи ходатайства о предоставлении убежища были отклонены швейцарскими властями в первой инстанции, в третьи страны. Предполагается, что там они будут размещаться в специально созданных «центрах возвращения» (return hubs), ожидая окончательного решения по своему делу. Если отказ останется в силе, их должны будут возвращать в страны своего происхождения. В качестве возможных стран размещения таких центров называются Эфиопия, Тунис, Руанда, Уганда и Узбекистан.

Венгерские беженцы прибывают на пограничную станцию Букс, Швейцария, в ноябре 1956 года. © Keystone

Лионель Вальтер предупреждает, что подобные центры «сопряжены с огромным риском нарушения основополагающих прав человека». Кроме того, их создание, по всей вероятности, приведёт «к значительным расходам и неэффективному использованию ресурсов». Венсан Шетай также ставит под сомнение нынешнюю европейскую миграционную стратегию. По его словам, насильственное возвращение людей через границу без индивидуального рассмотрения их обстоятельств, то есть так называемые pushbacks, а также практика принудительного возвращения показывают, что «многие государства разрабатывают способы ослабления системы защиты беженцев».

Элизабет Тан занимает более осторожную позицию. По её словам, УВКБ ООН не отвергает саму идею «центров возвращения» при условии, что ходатайства о предоставлении убежища будут рассматриваться надлежащим образом, а в самих центрах будут соблюдаться права человека. При этом УВКБ ООН разделяет обеспокоенность по поводу практики принудительных возвращений через границу. В одном из своих заявлений Управление предупреждает, что наблюдает «практики, ограничивающие доступ к процедуре предоставления убежища, включая насильственное возвращение через границу и отказ в допуске на территорию данного государства».

Возвращение к основополагающим принципам

УВКБ ООН призывает государства — члены Организации Объединённых Наций вернуться к основополагающим принципам, закреплённым в Конвенции 1951 года. По словам Элизабет Тан, если бы правительства применяли её положения надлежащим образом, то обнаружили бы, что Конвенция представляет собой идеальный инструмент, позволяющий «осуществлять пограничный контроль и одновременно защищать людей, потребность которых в международной защите была установлена однозначно».

Беженцы: кто, где и сколько?

Из 41,6 млн человек, официально признанных беженцами во всём мире, 70% нашли убежище в странах, непосредственно граничащих с зонами вооружённых конфликтов. Так, Турция и Иран приняли более чем по 3 млн беженцев. В Бангладеш находятся около 1 млн беженцев-рохинджа из Мьянмы, Колумбия предоставила убежище более чем 700 000 человек из Венесуэлы.

Отдельную крупную группу составляют лица, покинувшие Украину после начала полномасштабной российской агрессии. По данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, к весне 2026 года в мире были зарегистрированы почти 5,8 млн беженцев из Украины, более 5,2 млн из них находились в Европе. При этом большинство граждан Украины в Европейском союзе получили не классический статус беженца, а временную защитуВнешняя ссылка.

На конец мая 2026 года такой статус имели 4,38 млн человек. Больше всего их находилось в Германии — 1,28 млн человек — и в Польше — около 968 000. В Испании временной защитой пользовались примерно 267 000 человек из Украины. Особенно велика нагрузка на Чехию: на конец апреля 2026 года там насчитывалось 35,2 получателя временной защитыВнешняя ссылка из расчёта на тысячу жителей.

Элизабет Тан ссылается на результаты недавнего опроса. Они показывают, что, несмотря на всю остроту политических дискуссий, связанных с миграцией, две трети опрошенных избирателей поддерживают право людей, спасающихся от войны или преследований, искать убежище в другой стране. Возможности международных организаций выполнять эти задачи ограничивают финансовый кризис системы ООН и непредсказуемая политика Соединённых Штатов. В сентябре 2025 года генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш (António Guterres) объявил о намерении сократить регулярный бюджет Организации Объединённых Наций на 2026 год на 15%.

На 2026 год УВКБ ООН утвердила бюджет в размере 8,5 млрд долларов, или почти 7 млрд швейцарских франков. Это на 2,1 млрд долларов меньше, чем годом ранее. Многие программы помощи беженцам пришлось сократить, тысячи сотрудников были уволены. В январе 2025 года администрация президента Дональда Трампа (Donald Trump) приостановила приём беженцев по американской программе переселения USRAP, сохранив возможность делать отдельные исключения. Одновременно Вашингтон создал приоритетный канал для переселения африканеров из ЮАР, которые, по оценке американской администрации, подвергаются дискриминации по расовому признаку.

В обоснование этого решения Белый дом ссылался на земельную политику властей ЮАР, нападения на фермеров и высказывания отдельных южноафриканских политиков. Правительство ЮАР и многие независимые специалисты оспаривают вывод о систематическом преследовании африканеров, указываяВнешняя ссылка, что имеющиеся данные не подтверждают существования организованной кампании насилия против белого населения страны. В июле 2026 года появились сообщения о том, что Соединённые Штаты рассматривают возможность полностью прекратить сотрудничество с УВКБ ООН и его финансирование — по аналогии с решениями Вашингтона в отношении Всемирной организации здравоохранения и Совета ООН по правам человека.

Беженцы из Украины прибывают в Словакию через пограничный переход Убла в пятницу, 25 февраля 2022 года. Словакия заявила, что после начала войны России против Украины она будет пропускать украинцев к себе в страну. Keystone / Martin Divisek

На протяжении нескольких десятилетий Соединённые Штаты были крупнейшим донором УВКБ ООН. Прекращение американской поддержки стало бы, по словам Венсана Шетая, «совершенно безответственным и чрезвычайно опасным решением, настоящей катастрофой». Оно создало бы «угрозу самому существованию УВКБ ООН». Элизабет Тан не стала подробно комментировать столь серьёзный вопрос в дни 75-летия Конвенции. На брифинге в ООН она ограничилась следующим заявлением: «Мы сожалели бы о любом прекращении поддержки. Разумеется, мы ведём переговоры с Соединёнными Штатами и продолжим диалог».

Вызовы и угрозы будущего

Возможное прекращение поддержки со стороны Соединённых Штатов является не единственной проблемой. Всё больше людей покидают места своего проживания из-за нехватки продовольствия и воды, вызванной не вооружёнными конфликтами, а изменением климата. Само по себе изменение климата, как и голод или бедствие, связанное с опасным природным явлением, не является самостоятельным основанием для признания человека беженцем в соответствии с Конвенцией 1951 года. Однако последствия изменения климата могут сочетаться с преследованиями, вооружёнными конфликтами или серьёзными нарушениями прав человека.

В таких обстоятельствах человек может соответствовать критериям признания беженцем или получить иную предусмотренную законодательством форму международной защиты. Одновременно меняется сам характер войны. Люди могут быть вынуждены покидать свои дома, не видя линии фронта и ни разу не встретившись с военнослужащими противника. Жители украинских городов могут ни разу не увидеть российского солдата, но при этом ежедневно становиться жертвами ударов, наносимых при помощи ракет и беспилотных летательных аппаратов.

Беспилотники, предположительно российского происхождения, всё чаще обнаруживают и над Западной Европой, включая Швейцарию. Возникает вопрос: не окажется ли так, что жителям европейских стран, как во время Второй мировой войны и как жителям Украины, вновь потребуется защита, предусмотренная Конвенцией о статусе беженцев? «Мы не знаем, когда и как эта Конвенция может понадобиться нам самим, — говорит Венсан Шетай. — Но всё может измениться очень быстро. В любом случае эта Конвенция существует для каждого из нас».

Читайте также:

Перевод с немецкого. Русскоязычная версия под редакцией НК, ИП, АП.