Соглашения с ЕС в парламенте: Совет кантонов как место для дискуссий

Пакет соглашений на 2228 страниц: представители партий правого центра и правых в Совете кантонов во время обсуждения Третьего пакета соглашений с ЕС. Keystone / Alessandro Della Valle

Совет кантонов на своей осенней сессии подробно разбирал новые соглашения Швейцарии с ЕС. Дебаты показали, насколько далеко расходятся позиции основных политических сил страны по Третьему пакету секторальных соглашений Швейцарии с ЕС (Bilaterale III) и насколько решительно парламент намерен вмешаться в итоге в его конечное содержание.

Уже далеко за восемь вечера. В Совете кантонов, малой палате швейцарского парламента, идет первый день дебатов о новых соглашениях Швейцарии с Евросоюзом. Они призваны стать очередным этапом весьма особого пути, которым Швейцария уже десятилетиями выстраивает отношения с Евросоюзом, при этом не вступая в него. Дискуссия продолжается больше пяти часов. Глава МИД Швейцарии Иньяцио Кассис уже довольно долго рассказывает о результатах переговоров с Брюсселем. Он еще раз перечисляет основные пункты Третьего пакета соглашений.

Правительство считает каждый из них успехом. Всего новый пакет, известный как «Двусторонние соглашения III» или Третий пакет, занимает 2 228 страниц. И тут министр снимает очки и смотрит в зал. Подготовленный текст речи остается лежать перед ним на трибуне. Несколькими короткими фразами Иньяцио Кассис описывает положение Швейцарии: «Брюссель не ждет Швейцарию. В ООН в Нью-Йорке и в Mercosur нас тоже никто на самом деле не ждет. Но к нам прислушиваются. Маленькая Швейцария входит в двадцатку крупнейших экономик мира. Это дает нам определенный вес. Но чтобы сохранить этот вес, нам нужны рынки сбыта».

Политика перестает быть абстракцией

Это не бенефис и не речь в стиле «Быть или не быть». В этой спокойной речи, тем не менее, неожиданно появляется то, чего дискуссии вокруг соглашений с ЕС до сих пор часто не хватало, особенно со стороны правительства, а именно: политическая убежденность. За следующие дни таких эпизодов будет еще несколько. Совет кантонов подробно разбирает новый Третий пакет соглашений, превращая дискуссию, которая раньше прежде нередко сводилась либо к довольно вялому обмену аргументами, либо к простым формулам «за» и «против», в настоящие дебаты по существу.

Президент Швейцарии в 2026 году Ги Пармелен, глава МИД Иньяцио Кассис и министр юстиции Беат Янс в Совете кантонов (слева направо). Keystone / Alessandro Della Valle

Появляются новые вопросы, давно известные аргументы приходится рассматривать заново, по гамбургскому (бернскому?) счету. Спор идет не только о Третьем пакете в целом, но практически о каждом его элементе. Да, заранее предвидеть последствия действия многих новых норм Третьего пакета невозможно. В будущем ЕС будет принимать новые правила в тех областях своего внутреннего рынка, которые, в том числе, касаются и отношений со Швейцарией. Если они окажутся релевантны для Берна, то ему предстоит решать, включать ли их в швейцарское законодательство, или нет. Автоматически швейцарским правом они, так или иначе, не станут.

Где заканчивается расчет и начинается доверие

А что произойдет, если парламент или избиратели когда-нибудь откажутся принять ту или иную норму? На этот случай соглашения предусматривают процедуру урегулирования споров. Если договориться не удастся, дело может перейти в арбитражный суд, а другая сторона при определенных условиях сможет принять соразмерные компенсационные меры, но это будут именно меры, а не санкции. И опять же, заранее знать, какие именно разногласия возникнут через несколько лет и как стороны поведут себя в каждом конкретном случае, конечно же невозможно. Поэтому вслед за юридическими сомнениями и вопросами довольно быстро возникает политический проблема доверия.

Одни считают, что Швейцария, как и раньше, будет иметь достаточную свободу манёвра. Другие опасаются, что страна постепенно будет терять свою самостоятельность. Представитель Швейцарской народной партии (SVP) Ханнес Германн ставит вопрос предельно резко: «Какое суверенное государство передает существенную часть своего законодательного процесса другому государству, да еще и приплатив ему за это?» Представительница Социал-демократической партии Франциска Рот отвечает: «Разве из того, что договоры так много страниц, следует, что перед нами кот в мешке?» И тут же объясняет, откуда, по ее мнению, взялись все эти 2 228 страниц: «Это называется правовым государством».

«Конфликт с федеративными структурами»

Представитель партии «Центр» от кантона Вале Беат Ридер пытается подробно объяснить, почему, по его мнению, «динамическое обновление швейцарского права в соответствии с европейскими нормами» угрожает швейцарской демократии. Он проводит исторические параллели вплоть до колониальных договоров. «Этот пакет вступает в конфликт с федеративными структурами нашей страны, разрушает их везде там, где мы будем динамически перенимать право ЕС, лишает Федеральный суд возможности независимо осуществлять правосудие», — говорит Ридер. Важно понять не только суть критики, но и то, откуда звучит столь резкая критика.

После резкого выступления против соглашений с ЕС: представитель партии «Центр» в Совете кантонов Беат Ридер с коллегами. Keystone / Alessandro Della Valle

Она исходит не только от правой SVP. Дебаты показывают, что и партия «Центр», и Либеральная партия (FDP) в вопросе соглашений с ЕС оказались глубоко расколоты. В преддверии парламентских выборов осени 2027 года эти разногласия уже невозможно скрывать. В следующие три дня Совет кантонов разбирает отдельные детали: гарантийные депозиты компаний из стран ЕС, направляющих своих работников в Швейцарию, возможный доступ европейских железнодорожных компаний к швейцарским дорогам и даже специальный сбор с работников из стран ЕС, который можно было бы ввести в случае, если трудовая иммиграция станет в стране причиной «серьезных проблем». Многие в ходе дебатов сравнивают такой сбор с курортным сбором.

Парламент меняет согласованные правила

Особенно далеко Совет кантонов идет в вопросах миграции. Представители правых партий предлагают дополнительные ограничения, хотя основная миграционная конструкция уже согласована с Евросоюзом. В частности, малая палата решает в итоге, что гражданин страны ЕС, который является в Швейцарии безработным или получает социальную помощь, не сможет в этот период получить предусмотренное соглашениями право на постоянное проживание: необходимый пятилетний срок для него должен будет начаться заново.

Кроме того, при переезде в Швейцарию граждане стран ЕС должны будут предъявлять справку о несудимости. Министр юстиции Беат Янс предупреждает, что общий запрет на получение права постоянного проживания для получателей социальной помощи несовместим с соглашением с ЕС о свободе передвижения, а требование предъявлять справку о несудимости вообще не входило в перечень пунктов, по которым Берн вел переговоры с ЕС.

Совет кантонов тем не менее поддерживает оба предложения. И эти решения наглядно иллюстрируют, какое настроение царит в малой палате. Как оказалось, даже после завершения всех переговоров с Брюсселем Совет кантонов не намерен просто поставить свой знак качества на подготовленный правительством пакет соглашений. Парламент хочет сохранить за собой возможность самостоятельно определять, как новые договоренности будут реализованы в рамках внутреннего законодательства.

Президент Швейцарии в 2026 году Ги Пармелен (в центре) беседует с представителем Социал-демократической партии в Совете кантонов Карло Соммаругой (с шарфом). Keystone / Alessandro Della Valle

«Решение, которое раскалывает страну, не создает правовой определенности, а только порождает конфликты», — говорит представительница Либеральной партии от кантона Швиц Петра Гёсси и призывает вспомнить о такой швейцарской ценности как компромисс. И как оказывается, компромисс возможен. По крайней мере все договоренности, которые работодатели и профсоюзы с большим трудом выработали с целью защиты швейцарского рынка труда и заработной платы, Совет кантонов оставляет без изменений.

Нужно ли двойное большинство?

Гораздо глубже разногласия оказываются вокруг другого вопроса: как именно соглашения с ЕС должны быть вынесены на референдум? Достаточно ли большинства голосов избирателей или потребуется также ещё и большинство кантонов? Если будет принято решение провести референдум на основе так называемого двойного большинства, народа и кантонов, то тогда небольшие консервативные кантоны получат относительно больший политический вес по сравнению с крупными либеральными кантонами. Поэтому выбор процедуры может повлиять и на шансы всего Третьего пакета пройти референдум.

«Чувствуется, что этот вопрос задевает за живое, что он касается самой сущности того, кто мы есть», — говорит Иньяцио Кассис. Не совсем понятно, говорит ли министр о сущности самой Швейцарии или о людях, которые три дня спорили в зале. Но вопрос действительно затрагивает и логику работы, и суть Совета кантонов как палаты парламента. Каждый его депутат представляет свой кантон, но одновременно он принадлежит ещё и к своей политической партии. Что должно иметь большее значение?

Один из представителей Цуга предпочитает воздержаться, в итоге Совет кантонов 23 голосами против 17 при трех воздержавшихся отклоняет вариант, при котором для одобрения Третьего пакета соглашений с ЕС было бы достаточно факультативного референдума и простого большинства избирателей. Затем почти тем же соотношением палата поддерживает вариант проведения специального референдума на основе двойного большинства. Одновременно Совет кантонов поддерживает и внесение в Основной закон соответствующей специальной конституционной поправки. За двойное большинство голосуют, в том числе, и отдельные представители левых партий и партии «Центр».

Банки и кроссовки

Теперь оба варианта предстоит рассмотреть Национальному совету, большой палате, на своей зимней сессии. Там снова будет обсуждаться и предложение Федерального совета ограничиться простым большинством избирателей. В итоге обе палаты должны будут принять единое согласованное решение. И таким образом, обсуждение Третьего пакета соглашений с ЕС одновременно превращается в спор о том, какое место федерализм должен занимать в современной Швейцарии. Федерализм, а также… качественные кроссовки. Они тоже важны в повседневной жизни.

Дело в том, что в марте 2026 года Федеральный институт интеллектуальной собственности Швейцарии упростил правила размещения символа швейцарского креста на швейцарских товарах, но произведенных за рубежом. При выполнении определенных условий знак креста теперь можно использовать, например, рядом с обозначением Swiss Engineering, то есть, когда товар придуман в Швейцарии, но произведен, например во Вьетнаме. Поводом для этой дискуссии стал производитель спортивной обуви On, выпускающий свою продукцию за пределами Швейцарии как раз в этой стране. Совет кантонов с таким толкованием правил не согласился и 32 голосами против 5 потребовал вновь ограничить использование швейцарского креста на произведенных за рубежом товарах.

Настояла на своём палата и в сфере банковского регулирования. Несмотря на возражения UBS и крупных деловых объединений, Совет кантонов решил ужесточить требования к собственному капиталу системно значимых банков, имеющих еще и сеть зарубежных филиалов. Сейчас эти правила фактически затрагивают только UBS. Материнский банк теперь должен будет покрывать 90% стоимости своих зарубежных долей участия основным «капиталом высшего качества». Федеральный совет предлагал еще более жесткий вариант — 100%. Министр финансов Карин Келлер-Зуттер сформулировала вопрос так: «Кто должен нести риски, которые крупный банк принимает на себя за рубежом? Акционеры — или также швейцарские налогоплательщики?» Теперь законопроект предстоит рассмотреть Национальному совету.

Самолеты F-35 и деньги на оборону

Еще одной крупной темой осенней сессии стала оборона. «Швейцария потратила много времени на вопрос о том, как укрепить свою безопасность. На вопрос, на который у нас вообще-то нет времени», — заявил министр обороны Мартин Пфистер. Правительство предложило создать специальный фонд, который позволит быстрее финансировать крупные закупки вооружений. Проект вызвал долгие споры о том, откуда брать деньги и насколько сильно ради этого можно увеличивать государственный долг. Дополнительные дебаты вызвала история с закупкой американских истребителей F-35.

Незадолго до начала осенней сессии Контрольная комиссия Национального совета завершила собственное расследование и пришла к выводу, что никакой общей окончательной фиксированной цены самолетов, на которую ссылалось правительство, в договоре с США не было. Комиссия установила также, что полностью договор прочитали лишь немногие из участвовавших в этом процессе, из-за чего результат переговоров не был должным образом перепроверен. Несмотря на эти сомнения, большинство Совета кантонов решило, что дополнительные закупки вооружений все равно откладывать нельзя.

Палата поддержала создание фонда объемом 24 млрд франков, но существенно изменила предложенную правительством схему финансирования. Вместо повышения стандартной ставки НДС на 0,5 процентного пункта Совет кантонов предлагает увеличить ее на 0,2 пункта и дополнительно направлять в фонд другие средства федерального бюджета. Максимальный объем заимствований должен составить 12 млрд франков. Теперь этот проект также предстоит рассмотреть Национальному совету. А история с F-35 после осенней сессии явно еще очень далека от финала.

А также: