Warum die Europäische Bürgerinitiative nicht funktioniert

Um Einfluss auf die Europäische Kommission zu nehmen, kann es effektiver sein, auf die Strasse zu gehen, als Unterschriften zu sammeln. Afp Or Licensors

Mehr als ein Jahrzehnt nach seiner Einführung hat das Instrument der Europäischen Union für die Bürger:innenbeteiligung kaum Wirkung entfaltet. Besonders deutlich wird dies im Vergleich mit den weitreichenden Mitwirkungsrechten in der Schweiz. Warum? Eine Analyse.

Wie die laufende Debatte über die bilateralen Abkommen mit Brüssel zeigt, stösst jeder Anschein von Einmischung der Europäischen Union (EU) in innerschweizerische Angelegenheiten – und insbesondere in die direkte Demokratie – auf Kritik. Doch Einfluss geht nicht nur von Brüssel aus.

Kürzlich hatte eine Europäische Bürgerinitiative (EBI) – ein Instrument zur Unterschriftensammlung für EU-Reformvorschläge – einen schweizerischen Aspekt. Die Initiative mit dem Namen «HouseEurope!»Externer Link forderte Anreize zur Renovation statt zum Abriss alter Gebäude. Auch die Schweizer Spitzenuniversität ETH war involviert.

Nicht nur hat ein Professor aus deren Architektur-Departement die Kampagne mitlanciert; das Departement selbst ist mit einem Beitrag von 50’000 Euro aufgeführt. Auch eine Stiftung aus dem Kanton Zug hat gespendet.

Ausländische Einmischung durch einen Nicht-EU-Staat? Nicht laut der ETH Zürich – die 50’000 Franken, so teilte sie Swissinfo mit, seien eine Schätzung für «nicht-monetäre Unterstützung» wie Forschungsbeiträge, keine Geldspende.

Die Initiative ist dennoch aufschlussreich: Trotz schweizerischer Unterstützung erwies sie sich als lehrbuchmässige EBI – sie scheiterte. Bis zur Frist am 31. Januar wurden rund 83’000 Unterschriften gesammelt; erforderlich ist eine Million.

Das Unterschriftenproblem

Damit ist sie in guter Gesellschaft: Seit der Einführung der EBI im Jahr 2012 haben nur 14 von 125 registrierten Initiativen die notwendige Schwelle erreicht, um überhaupt einen Vorschlag auf den Tisch der Europäischen Kommission zu bringen.

Obwohl Befürworter:innen die EBI daher weiterhin als weltweit einziges transnationales Instrument direkter Demokratie beschreiben, geben selbst sie zu, dass sie hinter ihrem ursprünglichen Ziel zurückgeblieben ist: das demokratische Defizit der EU zu schliessen – jene Kluft zwischen Entscheidungsträger:innen in Brüssel und den Bürger:innen, die das Gefühl haben, ihre Stimme werde nicht gehört.

Die Schwierigkeit, die erforderliche Zahl an Unterschriften zu erreichen, ist eines der Symptome der begrenzten Wirksamkeit der Europäischen Bürger:inneninitiative.

Ein Blick auf die Schweiz hilft, dies einzuordnen. In der Schweiz – die zugegebenermassen eine lange Tradition direkter Demokratie hat – sammeln Initiant:innen routinemässig die 100’000 Unterschriften, die für eine Verfassungsabstimmung nötig sind.

Die EBI-Schwelle liegt bei einer Million, also zehnmal höher – doch die Bevölkerung der EU ist 55-mal grösser. Und dennoch kommen die meisten EBIs nie auch nur annähernd ans Ziel; viele verpuffen mit ein paar tausend Unterschriften. Ein Grund dafür liegt auf der Hand: die transnationale Natur des Instruments.

Es ist weder einfach noch billig, eine Kampagne über mehrere Sprachen und Länder hinweg durchzuführen. Unterschriftenschwellen müssen zudem in mindestens sieben EU-Staaten erreicht werden.

Auch die öffentliche Sichtbarkeit ist in einem kontinentweiten Setting schwierig, wo Medien weitgehend national bleiben und EU-Themen selten die Schlagzeilen dominieren.

Politische Parteien und private Firmen, die für die Unterschriftensammlung in der Schweiz wichtig sind, sind auf EU-Ebene weniger engagiert, sodass Kampagnen stärker auf NGOs und private Spender:innen angewiesen sind.

Einen Überblick über die Funktionsweise von Volksinitiativen und Referenden in der Schweiz erhalten Sie in unserem folgenden Erklärvideo:

Keine verbindliche Wirkung

Doch selbst abgesehen von praktischen Fragen ist die EBI schlicht ein schwaches Instrument von ihrem Konzept her. Schweizer Initiativen und Referenden beinhalten Abstimmungen über konkrete, rechtlich verbindliche Texte. EBIs, sagt Daniel Moeckli von der Universität Zürich, seien «Agenda»-Initiativen – sie tragen mehr Gewicht als eine Petition, aber weit weniger als eine Volksinitiative.

Selbst wenn eine EBI eine Million Unterschriften erreicht, ist die Europäische Kommission nur verpflichtet, das Thema zu prüfen – sie muss aber nicht darauf reagieren. Ganz zu schweigen davon, dass es keine Volksabstimmung gibt.

Der eigenen Ermessensfreiheit überlassen, kann die Kommission die Vorschläge einfach ignorieren oder sie nur dort umsetzen, wo sie es für angebracht hält. Auf ihrer Website bezeichnet sie EBIs, welche die Unterschriftenschwelle erreichen, als «erfolgreich», doch das ist ziemlich optimistisch – in Wirklichkeit haben nur wenige zu echten Veränderungen geführt.

Die allererste erfolgreiche Initiative, «Right2Water», führte zu Teilrevisionen der Wasserqualitätsregeln in der EU. Doch für die meisten anderen, darunter ein vorgeschlagenes Verbot von Tierversuchen, fand die Kommission Gründe, nichts zu unternehmen.

Auch in der Schweiz kann die Umsetzung von Initiativen Debatten auslösen. Doch hier ist die letzte Instanz das Parlament, das den Wähler:innen gegenüber rechenschaftspflichtig ist. In der EU ist es die Kommission – ein nichtgewähltes Gremium, dem bereits vorgeworfen wird, das «demokratische Defizit» zu verkörpern, das die EBI eigentlich beheben sollte.

Kritiker:innen warnen, die Skepsis werde zunehmen, wenn Initiativen keine Ergebnisse liefern. Wie die EU-Ombudsfrau Emily O’Reilly es formulierteExterner Link: «Wenn eine erfolgreiche Initiative nie zu einem Vorschlag für neue EU-Regeln führt […], werden die Menschen aufhören, an den Prozess zu glauben – nicht nur an die EBI, sondern möglicherweise an die Demokratie selbst.»

Die EBI als begrenztes Instrument akzeptieren

Sich dieser Kritik bewusst, ist die EU nicht völlig untätig geblieben. Rechtliche Schritte von frustrierten Initiant:innen haben die Kommission dazu veranlasst, eine grosszügigere Haltung zur Zulässigkeit von Initiativen einzunehmen.

Ein weiterer hängiger Fall im Zusammenhang mit der Tierschutz-EBI «End the Cage Age»Externer Link könnte klären, wie weit die Kommission verpflichtet ist, auf erfolgreiche EBIs zu reagieren.

Brüssel hat auch die technische und digitale Infrastruktur zur Registrierung von Unterschriften und Finanzierungsquellen verbessert, was Initiant:innen das Leben leichter macht. Doch viele erwarten nicht mehr, dass sich EBIs zu harten Instrumenten für die Einreichung oder Ablehnung von Gesetzen durch Volksabstimmungen entwickeln.

Stattdessen argumentieren einige, dass die Zukunft der EBI in der Agendasetzung liegt. Alberto Alemanno von der Wirtschaftshochschule HEC Paris hat geschrieben, dass die EBI, während die Zivilgesellschaft in Teilen Europas unter Druck gerät, zumindest eine «garantierte Plattform» für transnationales Engagement bietet.

In dieser Hinsicht könne selbst eine gescheiterte Idee als Erfolg verbuchen, wenn sie eine grenzüberschreitende Debatte auslöst, meint er. Andere sehen die EBI als nur ein Element innerhalb einer breiteren – und unterschätzten – europäischen Landschaft direkter Demokratie.

Laut Moeckli wurden zwischen 1990 und 2020 in den Ländern des Europarats rund 6874 Initiativen verschiedener Art lanciert; etwa zwei Drittel davon waren «Agenda»-Initiativen.

Hier habe die EBI als Katalysator gewirkt, sagt Moeckli, indem sie mehrere ähnliche Instrumente auf nationaler Ebene angestossen habe, insbesondere in Nordeuropa. Selbst in der Schweiz fordern einige ein solches Instrument – die so genannte «Volksmotion»Externer Link.

Basiseuphorie, begrenzte Wirkung: In Italien stösst die direkte Demokratie auf ähnliche Hindernisse wie die EBI:

Ob eine Fülle von Agenda-Initiativen jedoch ein Zeichen demokratischer Gesundheit ist, bleibt unklar. Wie bei der EBI ist der Erfolg schwer zu messen, wenn er nicht an konkreten rechtlichen Veränderungen hängt.

Moeckli verweist auf Finnland, wo Bürger:innen das Instrument seit seiner Einführung im Jahr 2012 weitgehend begrüsst haben; allgemeiner argumentiert er, dass es Vorteile gegenüber Referenden haben kann, die politisch spaltend sein können (Brexit ist ein offensichtlicher Fall).

Andere sind skeptisch und sagen, Agenda-Initiativen sollten überhaupt nicht als direkte Demokratie zählen, da sie keine Volksabstimmung auslösen. Aus schweizerischer Perspektive zumindest müssen solche Instrumente – und die EBI – so verstanden werden: als eine etwas weiche Ergänzung zu etablierten Referenden und Volksinitiativen, statt als Versuch, die Basisdemokratie von Grund auf anzukurbeln.

Editiert von Benjamin von Wyl/ds, Übertragung aus dem Englischen mithilfe von Deepl: Janine Gloor