Rede von Bundespräsident Kaspar Villiger

II.

Ich möchte Sie im Namen des Bundesrates sehr herzlich in der Schweiz und in St. Gallen willkommen heissen. Es ist für unser Land eine grosse Ehre, in den kommenden Tagen zahlreiche Staats- und Regierungschefs, Minister, Wissenschaftler und Praktiker aus 50 Ländern für einen Dialog über den Föderalismus zu Gast zu haben.

Ich halte die Bundesstaatlichkeit für ein wichtiges Strukturprinzip eines modernen Staates. In einem Staat mit verschiedenen Sprachen und Kulturen ist er sogar ein unverzichtbares Strukturprinzip. Die Schweiz hatte deshalb sehr begrüsst, dass Kanada vor drei Jahren die erste internationale Föderalismuskonferenz in Mont Tremblant durchführte. Ich freue mich sehr, dass wir den Prozess, der in Mont Tremblant lanciert wurde, in der Schweiz weiterführen dürfen.

Obwohl die Schweiz ein kleines Land ist, sind ihre staatlichen Strukturen ausgeprägt föderalistisch. Die Gliedstaaten, wie etwa der stolze Kanton St. Gallen, verfügen über eine ausgeprägte Autonomie. Ohne den Föderalismus wäre die Schweiz als sozusagen «künstliche» Nation ohne gemeinsame Sprache und Kultur wohl nicht überlebensfähig gewesen. Wir sind bescheiden genug um zu wissen, dass das Modell Schweiz kein einfach exportfähiges föderalistisches Modell ist. Es ist hingegen ein interessantes Beispiel, sozusagen ein staatliches Experiment im politischen Reagenzglas. Man kann wohl durchaus Erkenntnisse gewinnen, welche für die politische Organisation eines Gemeinwesens ganz allgemein nützlich sind. Jeder Staat hat seine eigene Geschichte und muss politische Grundsätze in einer Weise umsetzen, die ihm angemessen sind. Das hat 1848 auch die Schweiz getan. Wichtige Elemente unserer staatlichen Struktur haben wir beispielsweise der bundesstaatlichen US-Verfassung entnommen und auf unsere Verhältnisse zugeschnitten. Von dort stammt auch das Zweikammersystem. Dass auch die französische Revolution und der Einmarsch Napoleons in der Schweiz Spuren hinterlassen haben, sei nur am Rande erwähnt.

In diesem Sinne erhoffe ich mir vom St. Galler Dialog unter dem Motto » Föderalismus und Wandel – im Dialog voneinander lernen» aufschlussreiche Anstösse für den dynamischen Prozess der Weiterentwicklung und Modernisierung auch unseres föderalistischen Systems. Die stete kritische Reflexion über das Erreichte ist für ein Gemeinwesen unabdingbar. Politische Strukturen bedürfen der ständigen Anpassung an neue Umstände. Die demokratischen und bundesstaatlichen Grundsätze aber behalten ihre Gültigkeit.

Geschichte ist Wandel. So drückte dies der grosse schweizerische Historiker Jacob Burckhardt knapp, aber umso prägnanter aus. Nur wer die Vergangenheit kennt, auf ihr aufbaut, aus ihr Lehren zieht, kann die Zukunft gestalten. Aber die Aufgabe, das Bisherige stets kritisch zu begleiten, es allenfalls zu überdenken und neu zu gestalten, stellt sich jeder Generation von Neuem. Das gilt auch für den Föderalismus.

III.

Ich habe auf die zentrale Bedeutung des Föderalismus für unser Land hingewiesen. Er erfüllt im wesentlichen vier Funktionen.
Identitätsfunktion: Minderheiten, regionale Einheiten und Sprachgruppen können ihren engeren politischen Lebensraum selbst gestalten und damit ihre Identität besser bewahren.
Effizienzfunktion: Dezentrale Systeme sind generell anpassungsfähiger und robuster. Die Probleme werden nahe beim Bürger gelöst. Das führt zu überblickbaren, unkomplizierten und effizienten Lösungen und es führt zu einer effizienten politischen Kontrolle, auch zu einer besseren Kontrolle der Staatsfinanzen.
Wettbewerbsfunktion: Zwischen den Gliedstaaten entsteht ein Wettbewerb der Systeme, der immer wieder kreative und neue Lösungen hervorbringt. Einer der wichtigsten Standortvorteile der Schweiz ist die für europäische Verhältnisse tiefe Steuerquote. Sie ist vor allem ein Ergebnis des Steuerwettbewerbs zwischen den Kantonen und leider nicht die Folge politischer Weisheit.
Machtteilungsfunktion: Die Macht des Staates wird durch die Aufteilung auf drei Ebenen gebändigt.
Ich werde auf diese Funktionen später nochmals zurückkommen.

Die schweizerische Bundesstaatlichkeit ist aber auch ein Teil eines noch komplexeren politischen Systems. Die Schweiz ist ja einer der wenigen Vielvölkerstaaten, die langfristig erfolgreich waren. Dies ist eigentlich erstaunlich. Wir verfügen im Grunde über nur wenige natürliche Kohäsionskräfte. Identitätsmerkmale wie eine eindeutig gemeinsame Geschichte und eine gemeinsame Kultur und Sprache fehlen uns. Wir sind keine natürliche Nation. Wir sind eine Willensnation. Wir mussten eine politische Kultur entwickeln, welche das Zusammenleben von lauter Minderheiten begünstigt.

Diese politische Kultur wird nicht nur durch den Föderalismus geprägt, sondern beispielsweise auch durch ein verwurzeltes Gefühl für Solidarität und Respekt vor Minderheiten (eigentlich besteht die Schweiz aus lauter Minderheiten!). Ein wesentlicher Pfeiler der politischen Kultur ist auch die direkte Demokratie. Sie bindet das Volk in die politische Verantwortung ein und gibt politischen Entscheiden eine hohe Legitimation. Die aus der Referendumsdemokratie entstandene sogenannte Konkordanz bindet die wesentlichen politischen und referendumsfähigen Kräfte in die politische Verantwortung ein. Das wirkt integrierend in einem Staat, der eigentlich zum Auseinanderdriften neigt. Mit dem Instrument der Volksinitiative können auch Minderheiten ihre Anliegen politisch traktandieren und einen Volksentscheid erzwingen. Das Milizprinzip, so schwierig es heutzutage praktisch durchzuführen ist, führt zu einer Einbindung der tragenden gesellschaftlichen Kräfte in die Politik und macht die Politiker von ihrem Amt relativ unabhängig.

IV.

Zurück zum Föderalismus. Weil der Föderalismus auch auf Wettbewerb basiert und weil Gliedstaaten auch unterschiedliche natürliche Lasten zu tragen haben, führt er naturgemäss zu Ungleichheiten. Diese müssen in einem gewissen Ausmass hingenommen werden, um die Anreize zu besserer Leistung nicht zu schwächen. Die Unterschiede dürfen aber nicht zu gross werden. Es braucht deshalb auch regional-politische Instrumente. Das wichtigste ist ein effizienter Finanzausgleich, der die Selbstheilungskräfte nicht zu stark schwächen darf. Im Laufe der Jahre ist auch in der Schweiz die bundesstaatliche Zuteilung der öffentlichen Aufgaben unübersichtlich geworden, und der Finanzausgleich ist voller Fehlanreize und entsprechend ungenügend wirksam. Unser Parlament befasst sich zur Zeit intensiv mit einem ehrgeizigen Föderalismusprojekt. Es ist dies eine föderalistische Grossbaustelle, welche mit einer Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen und einem effizienteren Finanzausgleich unseren Föderalismus nachhaltig modernisiert. Verschiedene Kantone befassen sich zur Zeit auch mit Gemeindereformen und mit einer Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Gemeinden und Kantonen. Auch die Städte suchen eine neue Rolle im Bundesstaat. Auf europäischer Ebene stellt sich die Frage, wie weit sich die Europäische Union bei einer Vertiefung und Ausweitung nach föderalistischen Grundsätzen ausrichten soll. Sie sehen, dass das Thema Föderalismus brandaktuell ist.

In allen diesen Diskussionen erweist sich der Föderalismus als ein in hohem Masse zukunftsträchtiges Konzept. Es wird der Schweiz, Europa und der Welt gerade mit der zunehmenden Globalisierung als bedeutendes politisches Gestaltungsprinzip wichtige Dienste leisten können, ja müssen. Die eingangs erwähnten vier Föderalismusfunktionen sollten dabei als Richtschnur dienen.

Identitäten sind gefährdet: Viele Menschen werden vom Tempo des globalen Wandels überfordert, der Abschied von Vertrautem fällt schwer. Die Globalisierung, obwohl Grundlage unseres Wohlstandes, erzeugt Ängste. Wer jedoch in seiner näheren Umgebung politisch und wirtschaftlich gut verankert ist und dort seinen Gestaltungsraum findet, tritt diesem Phänomen auch viel selbstbewusster entgegen. Der Föderalismus schafft Identität und gibt den Menschen Halt in dieser schnellebigen Zeit.

Die Globalisierung verlangt auch von den politischen Systemen eine enorme Flexibilität und Effizienz. Ein dezentrales, bundesstaatliches System hat viel mehr Möglichkeiten, im kleinen Rahmen Innovationen zu testen. Wenn sie sich bewährt haben, können sie dann auch von anderen Gliedstaaten oder dem Zentralstaat übernommen oder angepasst werden. Dieses «trial and error»-System ist auf der zentralen Ebene viel träger und mit grösseren Risiken verbunden.

Der Wettbewerb der Systeme ist heute global. Gliedstaaten in einem föderalistischen System sind grosse politische Laboranlagen. Sie schaffen Anreize, immer nach besseren Lösungen für politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Probleme zu suchen. In diesem Sinne ist der Föderalismus das politische Pendant zur freien Marktwirtschaft, das ja ebenfalls auf einem geregelten Entdeckungsverfahren beruht und Leistungsanreize schafft.

Ich will damit nicht sagen, dass man Kantone in Aktiengesellschaften umwandeln soll. Politische Systeme sind andere Gebilde als Wirtschaftsordnungen oder Unternehmen. Letztere sollen primär möglichst effizient Güter und Dienstleistungen bereitstellen und materiellen Wohlstand schaffen, erstere müssen immaterielle Güter wie Freiheit, Demokratie und Solidarität sichern. Auch der Föderalismus ist nicht nur eine politische Organisationsform, er ist vielmehr Ausdruck eines Wertesystems, das sich am Dreiklang Freiheit, Demokratie und Solidarität orientiert.

V.

Damit komme ich zur Funktion der Machtteilung. Freiheit gibt es nur, wenn die staatliche Macht nicht übermächtig, sondern begrenzt, geteilt und kontrolliert wird. Die Demokratien haben verschiedene Wege gefunden, um diesem Gebot gerecht zu werden, z.B. auch mit der Unantastbarkeit der Menschenrechte. Damit wird der staatlichen Macht ein geschützter Bereich entgegengestellt. Die Einsetzung des internationalen Strafgerichtshofs ist der jüngste Versuch, diese Idee auf globaler Ebene besser durchzusetzen.

Der Bundesstaat verkörpert im Wesen eine Machtteilung zwischen dem Gliedstaat und dem Zentralstaat. Sie ist umso wirksamer, je autonomer die Gliedstaaten in ihren Bereichen sind. Beide üben eine gegenseitige Kontrolle aus. Das verhindert einerseits die selbstherrliche Machtausübung des Zentralstaates und andererseits die Willkür in den Gliedstaaten, weil sie sich an gewisse gemeinsame Regeln halten müssen. Es gibt den Individuen ein hohes Mass an Freiheit. Wenn es ihnen in einem Gliedstaat nicht gefällt, können sie in einen anderen ziehen, der bessere Rahmenbedingungen bietet.

VI.

Jeder Bundesstaat steht vor dem Problem der schleichenden Zentralisierung. Der Zentralstaat neigt dazu, seinen Einfluss auf Kosten der Gliedstaaten stets auszuweiten. Die Gliedstaaten selber sind immer wieder versucht, die Lösung neuer Probleme an den Zentralstaat zu delegieren. Es braucht deshalb auch Regeln, welche die Bundesstaatlichkeit schützen. Ein Instrument ist in der Schweiz der Ständerat mit je zwei Vertretern jedes Kantons und mit gleichen Kompetenzen wie die Volkskammer. In unserem Reformprojekt möchten wir in der Verfassung das Subsidiaritätsprinzip verankern und den Zentralstaat mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit daran hindern, in die Kompetenzen der Kantone einzugreifen.

VII.

Der Föderalismus ist auch eng mit der Demokratie verbunden. In unserem Land ist es die direkte Demokratie. Ein lebendiger Bundesstaat mit starken Gliedstaaten ist ohne wirksame Demokratie auch im Gliedstaat kaum denkbar. Wenn die Bürgerinnen und Bürger ihre Stimme einbringen können, entsteht eine Bürgernähe und eine besondere Identifikation mit den Gemeinwesen auf den verschiedenen Ebenen. Die direkte Demokratie übt dabei genauso wie der Föderalismus eine wichtige Kontrollfunktion aus. Sie stellt sicher, dass die im politischen Prozess erarbeiteten Lösungen auch von einer Mehrheit im Volk getragen werden. Diese Kontrollfunktion hat natürlich auch ihren Preis. Prozesse für politische Entscheide dauern oft etwas länger. Dafür geniessen die Entscheide aber eine sehr hohe Legitimation.

VIII.

Ganz wichtig erscheint mir das letzte Element des Wertedreiklangs: die Solidarität. Ein bundesstaatliches System kann nicht nur durch effiziente Problemlösungen weiter bestehen. Es braucht einen Kitt. Eine wichtige Zutat für diesen Zusammenhalt ist die Solidarität zwischen den Gliedstaaten. Die Solidarität ist sozusagen das Gegengewicht zum föderalistischen Wettbewerbsprinzip. Es braucht ein Bewusstsein, dass es bevorteilte und benachteiligte Regionen gibt und dass dafür ein gewisser Ausgleich zwischen Arm und Reich notwendig ist. Zu grosse regionale Unterscheide höhlen die Akzeptanz des Föderalismus aus. Die Solidarität ist auch ein zentrales Element des neuen Finanzausgleichsprojektes in der Schweiz.

IX.

Ich habe eingangs erwähnt, dass jeder Staat die richtige Form seiner Bundesstaatlichkeit selber gestalten muss. Aber ich bin überzeugt, dass die vom Bundesstaatsprinzip erfüllten Funktionen weltweit von grosser Bedeutung sind. Ebenso überzeugt bin ich, dass die dem Föderalismus zu Grunde liegenden Werte wie Freiheit, Demokratie und Solidarität zu einer friedlicheren und gerechteren Welt beitragen. Wenn diese Konferenz das Bewusstsein für diese Funktionen und Werte schärfen kann und zu deren Vervollkommung und Ausdehnung beiträgt, dann wäre ihr Erfolg beschieden.