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Demokratie in der Schweiz Offensive gegen Lobbyisten im Bundeshaus

Vor allem während der Sessionen sind in den Wandelhallen des Bundeshauses immer zahlreiche Lobbyisten anzutreffen.

(Keystone)

Der Lobbyismus in der Schweizer Politik ist in den letzten Jahren komplexer und undurchsichtiger geworden. Sogar Einflüsse aus dem Ausland sind bekannt geworden. Das Schweizer Parlament könnte sich nun nach Jahren des Widerstands für mehr Transparenz in Sachen Lobbying entscheiden.

Der Politik- und Sozialwissenschafter André Machexterner Link von der Universität Lausanne ist Co-Leiter einer vergleichenden Studie über den Einfluss von Interessengruppen in der Schweiz und in Kalifornien. Die ersten Ergebnisse werden bald publiziert. Doch schon jetzt kann Mach einige Schlussfolgerungen antizipieren: Das Lobbying im Schweizer Parlament hat sich seiner Meinung nach intensiviert und ist professioneller geworden.

Gäste der Parlamentarier

Jedes Mitglied der eidgenössischen Kammern (Nationarat, Ständerat) kann zwei Personen bestimmen, die das Recht erhalten, als Gast ins Bundeshaus (Parlamentssitz) zu gelangen. Diese müssen in ein Verzeichnis eingeschrieben sein, das öffentlich eingesehen werden kann. Es kann sich bei diesen Gästen auch um Repräsentanten von Interessengruppen handeln, die somit als Lobbyisten im Bundeshaus tätig werden können.

Die akkreditierten Personen unterstehen keiner Pflicht, ihre Mandate offen zu legen. Daher gibt es eine Reihe von Lobbyisten, die auf der Akkreditierungsliste des Nationalrats und des Ständerats einfach als "Gäste" oder "Persönliche Mitarbeiter" figurieren. Andererseits gibt es immer mehr Lobbyisten, welche die PR-Agentur angeben, für die sie arbeiten, nicht aber ihre Auftraggeber.

Die Parlamentarier können zudem Tagesausweise ausgeben, die den Zugang zum Bundeshaus für einen Tag ermöglichen. Diese werden auf keiner öffentlichen Liste geführt.

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Diese Erkenntnis geht aus einer detallierten Analyse der akkreditierten "Gäste" von Parlamentariern sowie aus einer Auswertung der Interessenbindungen hervor, welche die Parlamentarier offen legen müssen. Auch die Zunahme von Kaderpositionen in Unternehmen, Organisationen und Vereinen spiegelt laut der noch unveröffentlichten Studie die stets wachsenden Interessenbindungen.

"Und diese Interessenbindungen spielen vor allem in den Gesetzgebungskommissionen", hält André Mach fest. Oder anders gesagt: Grosse Unternehmungen und Interessengruppen vergeben Kaderstellen oder Mandate in Verwaltungsräten "bevorzugt an Parlamentarier, die in den Gesetzgebungskommissionen einsitzen und auf ein ganz bestimmtes Thema spezialisiert sind, etwa Verkehrswesen, Gesundheit, Energie oder Wirtschaft.“

André Mach findet diese Entwicklung in gewisser Weise paradox, "da sie mit einer Professionalisierung des Parlaments einhergegangen ist". Dabei sollte die Erhöhung der Sitzungsgelder sowie die Einsetzung von Spezial-Komissionen für mehr Unabhängigkeit bei den Parlamentarieren sorgen, sowohl in Bezug auf die Finanzen als auch auf die Sachkenntnisse.

Mehr Macht beim Parlament  

Es gibt noch andere Erklärungen für das veränderte Lobbyverhalten. So kommt eine weitere Studieexterner Link unter der Co-Leitung des Genfer Universitätsprofessors Pascal Sciariniexterner Link zum Schluss, dass Interessengruppen – Standesverbände und Vereine – viel Macht verloren haben, während politische Parteien mächtiger wurden. Die vorparlamentarische Phase der Gesetzesberatungen – Vernehmlassungen - hat gegenüber der parlamentarischen Beratung an Bedeutung verloren.

"In den 1970er Jahren war das Schweizer Parlament ein Art 'Registrierkammer', welche die Lösungen absegnete, die in der vorparlamentarischen Phase zwischen Verwaltung, Regierung und Interessengruppen gefunden worden waren", sagt Politologe Sciarini. Inzwischen werde vor allem im Parlament um die Kompromisse gerungen. Die parlamentarische Beratung habe entsprechend an Bedeutung gewonnen.

Immer komplexer

Das Lobbying ist gemäss dem Leiter des Forschungsinstituts gfs.bernexterner Link, Claude Longchamp, auch wesentlich komplexer geworden: "Bis vor 20 Jahren war es klar, wer Druck ausübte und wer welche Interessen verfolgte. Inzwischen ist Lobbying zu einem regelrechten Beruf geworden. Lobbyisten vertreten mehrere Mandanten. Und niemand weiss mehr genau, wen sie vertreten. Dieser Systemwechsel betrifft das ganze politische System, nicht nur das Parlament."

Auf Grund dieser neuen Dynamik hat sich das Lobbying auch auf Mandanten aus dem Ausland ausgedehnt, die ihren Einfluss in der Schweiz geltend machen wollen. Dies wurde vor kurzem klar, als die Versuche Kasachstans, sich in die Schweizer Politik einzumischen, aufgeflogen sind.

Übermässige Interessenvertretung? Kasachische Lobbying-Affäre wühlt Schweizer Politik auf

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Mehrere Affären haben kürzlich die Versuche des Regimes von Nursultan Nasarbajew, auf helvetische Parlamentarier Einfluss zu nehmen, ans Licht gebracht. Der autoritäre zentralasiatische Staat versucht, sich im Westen ein achtbares Image zu geben.

2016 soll sie Präsidentin des Nationalrats (Grosse Parlamentskammer) werden. Aber Christa Markwalder von der Freisinnig-demokratischen Partei (FDP.Die Liberalen), eine der bekanntesten Politikerinnen des Landes, könnte ihre politischen Chancen wegen einer leidigen "kasachischen Affäre" schwinden sehen.

Ein Land in der Kritik

Auf dem Korruptionswahrnehmungs-Index 2014 der Nicht-Regierungsorganisation Transparency Internationalexterner Link liegt Kasachstan auf dem 126. von insgesamt 176 Rängen.

Laut Amnesty International ist die Bilanz in Menschenrechtsfragen kaum besser: Verbreitete Folterpraktiken in den Gefängnissen, fehlende unabhängige gerichtliche Untersuchungen, missachtete Versammlungsfreiheit, oppositionelle Zeitungen, die aufgrund behördlicher Verfügungen geschlossen wurden, usw.

Im Dezember 2011 wurden bei Massenunruhen in Schangaösen im Westen des Landes mindestens 15 Personen getötet und rund 100 verletzt, als Arbeiter der Ölindustrie wegen Lohnbedingungen protestierten.

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Die Geschichte hat in politischen und in Medienkreisen wie eine Bombe eingeschlagen. Ein kurzer Rückblick auf die Fakten: Im Juni 2013 hat die Berner Nationalrätin einen parlamentarischen Vorstossexterner Link über die Beziehungen zwischen der Schweiz und Kasachstan eingereicht, dessen Gehalt eher harmlos war.

Aber gemäss Recherchen der Neuen Zürcher Zeitung (NZZ) hat Christa Markwalder ihre Intervention nicht selber verfasst: Diese stammt von der Schweizer Niederlassung von Burson-Marsteller, einer Public-Relation-Agentur, die ein Mandat der kasachischen Partei Ak Schol hat. Letztere beschreibt sich selber als Opposition, steht aber laut NZZ dem Regime nahe.

Christa Markwalder, die sich selber bezichtigt, in der Affäre naiv gehandelt zu haben, wird auch beschuldigt, das Kommissionsgeheimnis verletzt zu haben, weil sie Burson-Marsteller Informationen weitergegeben habe.

"Schuldhafte Leichtfertigkeit"

Laut Carlos Sommaruga von der Sozialdemokratische Partei (SP), der Präsident der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats externer Linkist, hat Markwalder eine "schuldhafte Leichtfertigkeit" an den Tag gelegt, weil sie sich nicht die Mühe gemacht habe zu überprüfen, wer sich hinter der pseudo-oppositionellen Partei verstecke. Was ihn vor allem beunruhigt, ist, "dass nun gewisse ausländische Staaten versuchten, die Parlamentarier über Lobbyisten anstatt über diplomatische Kanäle zu beeinflussen. Das ist ausgesprochen arglistig".

Im Rampenlicht steht insbesondere Kasachstan. Im Januar berichteten verschiedene Medien über die Aktivitäten des ehemaligen Schweizer Botschafters Thomas Borer, der versuchte, seinen Auftraggeber, das kasachische Justizministerium, in seinem Kampf gegen Wiktor Chrapunov, Gegner des Präsidenten Nursultan Nasarbajew, zu unterstützen. Thomas Borer soll insbesondere für den Basler Parlamentarier Christian Miesch (SVP/rechtskonservativ) eine externer LinkInterpellationexterner Link externer Linkim Sinne des kasachischen Regimes verfasst haben.

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Die Interventionen von Christa Markwalder und Christian Miesch erwähnen beide den Fall Chrapunow, der in seiner Heimat wegen Korruption und Veruntreuung öffentlicher Mittel angeklagt ist, der aber von der helvetischen Justiz bisher nicht ausgeliefert worden ist. "Das Hauptanliegen Kasachstans ist es, die mit dem Regime verfeindeten Oligarchen zu fassen, die in der Schweiz Zuflucht gefunden haben", sagt Sommaruga.

Angesehener Rechtsanwalt in Europa

Das Regime von Nursultan Nasarbajew, der sich selber seit 25 Jahren als "Leader der Nation" bezeichnet und der Ende April mit 97,7% der Stimmen wiedergewählt wurde, scheut keine Mittel, sein Image aufzupolieren und seine Feinde zu verfolgen.

Thérèse Obrecht, ehemalige Präsidentin der Schweizer Sektion von Reporter ohne Grenzen und spezialisiert für Zentralasien ist nicht erstaunt: "Es ist eine unerbittliche und auf allen Ebenen korrupte Diktatur. Dank der riesigen Einnahmen aus dem Verkauf seiner natürlichen Ressourcen [Uran, Erdöl, Gas, Metalle] kann es die Gunst zahlreicher Politiker aus westlichen Ländern anziehen, um sich in günstigem Licht zu präsentieren." 

Der Fall Chrapunow im Zentrum der Affäre

Wiktor Chrapunow kam 2007 zusammen mit seiner Frau Leila, die als Geschäftsfrau reich geworden ist, in die Schweiz, wo sich die beiden als politische Oppositionelle präsentierten, die in ihrer Heimat verfolgt würden. "Wiktor Chrapunow und Mukthar Ablyazow [letzterer befindet sich in Frankreich in Auslieferungshaft] sind die einzigen aktiven Dissidenten weltweit, die versuchen, Kasachstan daran zu hindern, seine Verführungspolitik gegenüber dem Westen fortzusetzen. Deshalb versucht das Regime von Nasarbajew mit allen legalen und illegalen Mitteln, sie zum Schweigen zu bringen", sagt Marc Comina, Mediensprecher von Wiktor Chrapunow.

Die kasachischen Behörden beschuldigen umgekehrt Chrapunow, sich illegal bereichert zu haben, als dieser unter Nursultan Nasarbajew Minister war. 2012 hat die Genfer Justiz Kasachstan ihre Rechtshilfe zugesichert und gegen das Ehepaar Chrapunow ein Verfahren wegen Geldwäscherei eingeleitet, das immer noch am Laufen ist. Am 19. Juni 2014 hat das Bundesamt für Justiz die Auslieferung von Wiktor Chrapunow abgelehnt mit der Begründung, dass es keine Garantien für ein menschenrechtskonformes Verfahren gäbe.

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Nursultan Nasarbajew kann auf eine beeindruckende Zahl angesehener Rechtsanwälte externer Linkunter den europäischen Sozialdemokraten zählen: der ehemalige deutsche Bundeskanzler Gerhard Schröder und der ehemalige österreichische Bundeskanzler Alfred Gusenbauer, die ehemaligen Premierminister Italiens und Grossbritanniens Romano Prodi und Toni Blair oder der ehemalige polnische Präsident Aleksander Kwaśniewski. Laut der britischen Presse hat Toni Blair als Mitglied des "International Advisory Board" von Nasarbajew für seine Dienste ein jährliches Salär von fast 9 Mio. Euro erhalten.

Eine Untersuchung von Mediapart hat gezeigt, wie das Regime die Unterstützung von Persönlichkeiten in Frankreich erhalten hat. Unter ihnen der Ökonom Jacques Attali, der Bankier Jean Lemierre, der Schriftsteller Marek Halter, der Schauspieler Gérard Depardieu, aber auch Publizisten, Diplomaten und Journalisten.

Verführte Parlamentarier

Es erstaunt deshalb nicht, dass sich das Regime auch um Beziehungen in der Schweiz bemüht. Auch Nationalrat Walter Müller, FDP.Die Liberalen, St. Gallen, ist unter Beschuss der Medien aber auch seiner eigenen Partei geraten, weil er sich im Mai 2014 eine Gratisreise nach Kasachstan hat offerieren lassen.

Die Verführungsversuche finden auch bei öffentlichen Reisen statt. 2013 wurde Filippo Lombardi, damals Präsident des Ständerats (Kleine Parlamentskammer), in Astana mit einer traditionellen Schapka bekleidet und an der Seite des kasachischen Senatspräsidenten Kasim-Schomart Tokayew fotografiert.  

In seinem persönlichen Blogexterner Link schrieb er im Anschluss an den Besuch: "Die am meisten beeindruckende Persönlichkeit ist sicher Präsident Nasarbajew (…). Es ist kein Zufall, dass seine Popularität sehr gross ist und dass die beiden kleinen Oppositionsparteien (die eine kommunistisch, die andere liberal) nicht in der Lage zu sein scheinen, eine überzeugende alternative Vision vorzuschlagen, unabhängig vom mehr oder weniger demokratischen Wahlverfahren. Sogar von einem formellen Gesichtspunkt aus muss man anerkennen, dass Nasarbajew seinem Volk die Instrumente der Demokratie mit einem Zweikammer-Parlament bietet."

Der ehemalige Journalist Marc Comina,externer Link Mediensprecher von Wiktor Chrapunow, meint, dass die jüngsten Skandale der Beweis dafür seien, dass die Schweiz mit dem Regime von Nasarbajew weniger konziliant als andere europäische Länder sei. "Der kasachischen Diktatur ist es sicher gelungen, in den letzten zwei Jahren einen Fuss zwischen die Tür zu stellen, aber diese schlägt ihr nun voll ins Gesicht zurück. Man kann sagen, dass der kasachische Lobbyismus in der Schweiz tot ist. Ich bin stolz, weil es zeigt, dass die Abwehrkörper der Schweizer Demokratie - anders als in Ländern wie Grossbritannien, Italien, Belgien oder Frankreich, wo Kasachstan mit wachsendem Erfolg weiterhin versucht, auf die Führungskreise Einfluss zu nehmen - perfekt funktionieren."

Bilaterale Beziehungen erschwert?

Die bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und Kasachstan werden vom Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) als "sehr gut" bezeichnet. Das EDA hält fest, dass der zentralasiatische Staat 2010 der Schweizer Stimmrechtsgruppe in den Bretton-Woods-Institutionen beigetreten ist.

Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) lobt die Fortschritte der ehemaligen Sowjet-Republik seit der Unabhängigkeit 1991: "Kasachstan ist eines der dynamischsten Länder Zentralasiens. Die Regierung verfolgt seit mehreren Jahren eine geschickte und stabile Wirtschaftspolitik, die das Wachstum begünstigt." Die Schweiz ist insbesondere interessiert, seine Maschinen- und Pharma-Exporte nach Kasachstan zu steigern. Das Land belegt den 45. Rang auf der Liste der wichtigsten Handelspartner der Schweiz.

Mehrere Bundesräte haben in den letzten Jahren Kasachstan besucht. Als letzte war Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf 2014 dort. "Es gibt keinen Grund anzunehmen, dass die jüngsten Ereignisse eine Wirkung auf die Entwicklung der Wirtschaftsbeziehungen mit Kasachstan haben werden", sagt SECO-Sprecher Fabian Maienfisch.

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Im Spiel war in diesem Fall eine Mitarbeiterin einer einflussreichen PR- und Kommunikationsagentur. "Diese PR-Personen werden mittlerweile ein wenig wie Söldner gesehen und stellen das jüngste Phänomen des Lobbyings dar", meint André Mach.

Neue Anläufe für mehr Transparenz

Bisher hat sich das Parlament immer gesträubt, die Regeln für das Lobbying im Bundeshaus zu verschärfen. Doch im Nachgang zur Affäre, in deren Mittelpunkt FDP-Nationalrätin Christa Markwalder stand, könnte sich dies ändern. Denn durch die Affäre wurde die ganze Tragweite des Lobbyings bekannt.

Parlamentarier unterschiedlicher Parteien, die in der Vergangenheit mehr Transparenz in Bezug auf die Lobbyisten forderten, aber scheiterten, haben nun im Nachgang der Affäre Markwalder neue Anläufe unternommen, mit ihren Anliegen durchzukommen. So hat SVP-Nationalrat Lukas Reimannexterner Link eine Motion für ein verbindliches Lobbyregister mit Methoden und Adressaten der Lobbyistinnen und Lobbyisten neu eingereicht. Diese müssten genau erklären, für wen sie arbeiten, von wem sie bezahlt werden und welche Methoden sie benutzen. Ähnlich wie bei Journalisten würde die Akkreditierung nicht mehr von den Parlamentariern ausgehen, sondern von den Parlamentsdiensten.

"Als ich 2009 schon mal dieses Anliegen vorbrachte, wurde mir gesagt, dass es im Parlament keinen unkorrekten Lobbyismus gäbe und dass Lobbyisten kein Problem seien. Doch nach der Affäre Markwalder hat die Musik geändert: Viele Politiker sehen nun das Problem. Ich habe den Eindruck, dass eine Mehrheit erreicht werden könnte, um Regeln für mehr Transparenz und weniger Korruption zu erreichen", sagt Reimann.

Standesregeln für mehr Transparenz

Weiter fortgeschritten als das Parlament in Sachen Lobbying und Transparenz ist die Schweizerische Public Affairs Gesellschaft (SPAG). Seit 1. Juli 2014 gelten für alle Mitglieder dieser Gesellschaft Standesregeln. Alle SPAG-Mitglieder sind demnach verpflichtet, ihre Arbeit- und Auftraggeber gegenüber Dritten offenzulegen. Die Interessenbindungen werden auf der Verbandswebsite publiziert. Obligatorisch anzugeben sind die Arbeitgeber und im Falle von Public Affairs- und Public Relations Agenturen zusätzlich die direkten Auftraggeber, für die das SPAG-Mitglied tätig ist.

Weder die Lobbyistin noch deren PR-Agentur, die in die Affäre Markwalder-Kasachstan verwickelt sind, sind Mitglieder der SPAG. "Unsere Standesregeln fussen auf dem Kodex von Lissabon, einem europäischen Kodex der Verhaltensgrundsätze in der Öffentlichkeitsarbeit: Wir stehen für Transparenz und Selbstkontrolle", betont SPAG-Präsident Stefan Kilchenmann.

Die SPAG verfügt über eine unabhängige Kommission, welche die Verletzung der Standesregeln zuständig ist. "Diese Kommission kann auch Verbesserungsvorschläge unterbreiten", präzisiert Kilchenmann.

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Auch der sozialdemokratische Ständerat Didier Berberatexterner Link ist überzeugt, dass der Wind gedreht hat und ein von ihm lancierter Vorstoss nun Chancen auf eine Annahme hat. Zumal seinem Vorstoss für eine Akkreditierung von Lobbyisten vor vier Jahren nur zwei Stimmen zum Erfolg fehlten. "Vielleicht werden nicht alle meine Vorschläge angenommen, aber doch der eine oder andere. Entscheidend ist, dass sich das Prinzip der Transparenz durchsetzt", sagt Berberat.

Auch FDP-Nationalrat Andrea Caroniexterner Link hat neuen Anlauf genommen. Er präsentiert aber nur einen seiner vielen Vorschläge, die 2014 im Parlament scheiterten: Die Pflicht für die Lobbyisten, nicht nur die Agentur anzugeben, für die sie arbeiten, sondern auch alle Mandate aufzulisten, die sie im Bundeshaus wahrnehmen. Das System der Akkreditierung würde sich aber nicht ändern: Die Lobbyisten wären weiterhin "Gäste" der Parlamentarier. Caroni ist der Ansicht, dass sich im Moment noch keine Mehrheit finden lässt, um das System gänzlich auf den Kopf zu stellen.

Kommt eine Volksinitiative? 

Noch pessimistischer gibt sich Ständerat Thomas Minder, der sich vor vier Jahren für ein Verbot von Lobbyisten im Bundeshaus ausgesprochen hatte. "Ich bin überzeugt, dass die Lösung dieses Problems nur von aussen kommen kann, das heisst durch einen Volksentscheid. Ich habe schon mit Sondierungen begonnen, um eine Volksinitiative zu lancieren. Es braucht noch ein wenig Zeit, aber dieses Thema bleibt für mich prioritär", hält Minder fest. Und präzisiert: "Ich will den Lobbyismus nicht gänzlich verbieten, aber diese Art von Geschäften soll einfach nicht innerhalb des Bundeshauses erfolgen."

Minder will sogar noch weiter gehen. Er denkt an ein Verbot für Mitglieder des Ständerats, Mandate von grossen Interessengruppen oder grossen Gesellschaften wahrzunehmen. "Transparenz alleine reicht nicht. Natürlich muss jemand in einem Miliz-Parlament berufstätig sein können, aber das bedeutet nicht, dass man Kraft dieses Amtes solche Mandate anhäuft. Ich bin überzeugt, dass das Volk diese Auffassung stützt."


(Übertragung aus dem Italienischen: Gerhard Lob)


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