Modelo suíço impede voto de desconfiança contra governo

Acesso privilegiado: visitantes na sala de reunião do Conselho Federal (ministros do governo federal) durante um dia de portas abertas em Berna. Peter Klaunzer / Keystone

Na Suíça, ministros não são eleitos pelo povo nem podem cair por voto de desconfiança. O modelo parece pouco democrático, mas funciona graças a colegialidade, coalizões variáveis e referendos que limitam o poder do governo.

Em 2027, quando os cidadãos suíços forem votar nas eleições federais, 246 cadeiras no parlamento em Berna estarão em disputa. Mas outras sete cadeiras na capital provavelmente permanecerão vagas, a menos que sejam desocupadas voluntariamente, notadamente as do órgão executivo, o Conselho Federal (n.r.: os sete ministros que governam o país e formam o Poder Executivo).

Na Suíça, onde o poder executivo está em grande parte dissociado dos processos eleitorais, os ministros gozam de alguns privilégios raros. Eles são eleitos pelo parlamento, e não pelo voto popular, e, no entanto, não podem ser destituídos por um voto de desconfiança durante o mandato, podendo, assim, permanecer no cargo pelo tempo que desejarem.

De quatro em quatro anos, após as eleições federais, o parlamento é chamado a confirmar novamente os sete membros do governo. Mas trata-se de uma formalidade: desde 1848, apenas quatro ministros em exercício foram rejeitados. Peter Schneider / Keystone

Para um país que se orgulha de suas tradições democráticas, isso pode não soar muito democrático. De fato, o governo suíço combina vários elementos dos dois principais modelos democráticos, o parlamentar e o presidencial; mas carece dos principais elementos legitimadores de ambos. Ele não possui um chefe de Estado eleito pelo povo, como nos Estados Unidos, nem um parlamento que possa destituir um governo que permaneça no poder por mais tempo do que o permitido, como no Reino Unido.

“À primeira vista, pode parecer que ele combina o pior dos dois mundos”, diz Steffen Ganghof, cientista político da Universidade de Potsdam. Neste verão, Ganghof publicou um artigoLink externo sobre esse raro tipo de modelo híbrido, conhecido no jargão acadêmico como “governo independente da assembleia”, e que é encontrado em algumas democracias, incluindo Butão, Suriname e Suíça.

Poder compartilhado e coalizões instáveis

Na prática, porém, Ganghof explica que o modelo utilizado na Suíça apresenta uma série de vantagens. Para começar com um contraexemplo: em seu país, que possui um sistema parlamentar, um governo de coalizão em Berlim está sempre pensando na sobrevivência e em “manter todos satisfeitos”, afirma. Com os partidos governantes podendo vetar o que não desejam, “a política muitas vezes se torna uma questão de impasse ou de encontrar o mínimo denominador comum”.

Na Suíça, o executivo de sete membros também é uma coligação diversa composta pelos quatro maiores partidos do país, baseada numa antiga “fórmula mágica”. No entanto, não existem vetos que o impeçam de avançar, seja por parte do presidente ou de um partido. Em vez disso, o gabinete toma decisões coletivas, idealmente por consenso, que depois apoia publicamente como um todo; os membros individuais não adotam posições divergentes, o que constitui a pedra angular da “colegialidade” do governo.

No entanto, apesar do consenso, os ministros estão sempre atentos à forma como as decisões serão recebidas fora das câmaras do gabinete. Na Suíça, o governo não detém o poder legislativo final. “Ele inicia, propõe, consulta, mas não decide definitivamente”, disseLink externo o ex-chanceler federal (uma espécie de coordenador do trabalho do executivo) Walter Thurnherr ao jornal NZZ. É o parlamento que aprova as leis, não o governo: os ministros, portanto, precisam sempre convencer a maioria, afirma Ganghof.

Sendo assim, eles estão bem cientes do que provavelmente será aprovado ou não em um parlamento que toma decisões com base no que Ganghof chama de “um sistema de coalizões instáveis às vezes de centro-esquerda, às vezes de centro-direita”. Nesse sistema, diz Ganghof, os partidos estão envolvidos em um processo constante de “majoritarismo complexo”. Ou seja, eles decidem caso a caso, em vez de seguir um sistema predeterminado de alianças fixas.

Além disso, existe o principal agente de veto em uma democracia direta: o povo. Cerca de 10% das novas leis são contestadas em referendo, geralmente por um partido derrotado no parlamento. Isso significa que o governo também precisa estar atento ao humor da população, bem como aos limites do que os partidos estão dispostos a aceitar. “Todo referendo é, em última análise, a expressão de um processo fracassado de construção de consenso”, disse Silja Häusermann, da Universidade de Zurique, em 2023.

Salvaguardas contra o poder executivo

Para Ganghof, o lado “independente da assembleia” do governo suíço pode ser visto como o “pilar” do modelo. No entanto, ele acrescenta que isso só funciona em conjunto com outras salvaguardas contra o poder governamental. Além da democracia direta, existe um sistema eleitoral baseado na representação proporcional, que ajuda a manter um parlamento multipartidário com maiorias variáveis. E “o que é realmente crucial é a colegialidade”, afirma. Como o governo atua como um único órgão, os ministros tendem a ser figuras relativamente moderadas, aceitáveis para a maioria dos partidos e para o público.

E se as coisas dessem muito errado e o governo perdesse toda a credibilidade, ainda haveria uma “opção nuclear”. Em teoria, o parlamento pode se recusar a aprovar membros do gabinete quando estes se candidatam à reeleição a cada quatro anos. Mas, na prática, isso só aconteceu quatro vezes em 178 anos, a mais recente em 2007. Via de regra, os ministros decidem quando sair, e o tempo médio de mandato é de cerca de uma década (o mais longo durou 32 anos, embora tenha ocorridoLink externo no final do século 19).

Modelo com potencial antidemocrático

Mas Ganghof também alerta que o governo independente da assembleia não é uma receita para o sucesso em todos os lugares. “A menos que se faça tudo o que a Suíça fez, o modelo pode se tornar uma forma muito antidemocrática”, afirma.

Outros exemplos em seu artigo de pesquisa deixam isso claro. No Butão, que é uma democracia desde 2008, uma maioria absoluta no parlamento pode autorizar um novo gabinete, mas apenas uma maioria de dois terços pode derrubá-lo. Juntamente com um sistema bipartidário constitucionalmente consolidado, isso traz estabilidade, mas também um executivo forte e um sistema que oferece poucas opções aos eleitores, escreve Ganghof.

No Suriname, por sua vez, existe representação proporcional, mas o sistema é prejudicado pelo domínio do executivo e pelo clientelismo. As instituições são usadas pelos políticos como parte de um sistema de “negociação de votos” e clientelismo corrupto, afirma Ganghof; aqui, a cultura política se combina com um desenho constitucional inadequado.

Governo sem leme?

O sistema suíço também tem desvantagens. Embora seja frequentemente apontado que o governo é comparativamente fraco, ainda existe uma “concentração considerável de poder” nas mãos de um pequeno grupo de ministros, afirma o cientista político Pascal Sciarini, da Universidade de Genebra. Para aumentar a responsabilização de agentes públicos, a ideia de eleger ministros diretamente já foi levantada diversas vezes, mas rejeitada em votações públicas, a mais recente em 2013; os opositores argumentaram que isso faria com que os ministros se concentrassem mais na reeleição do que no bem nacional. Ideias para limitar a duração dos mandatos ministeriais também fracassaram, por razões semelhantes.

Entretanto, Sciarini afirma que outra proposta de reforma, para introduzir um papel de presidência mais poderoso no Conselho Federal, seria “completamente estranha aos costumes suíços”, que tradicionalmente visam garantir que nenhum indivíduo tenha poder excessivo.

Ganghof também menciona que, como o governo não é resultado de uma campanha eleitoral, ele não “representa” nada em si, a não ser estabilidade e continuidade; os eleitores não têm uma escolha clara a cada quatro anos por uma nova visão de futuro. “É por isso também que, entre as democracias avançadas, a Suíça tem, de longe, uma das menores taxas de participação eleitoral”, afirma.

Mas, de maneira mais geral, ele afirma que o sistema suíço é bastante “único no mundo” em sua estrutura e funcionamento e em sua capacidade de evitar a concentração de poder. E quando se trata do modelo de governo independente da assembleia, sua pesquisa é clara: a nação alpina é o “único caso que demonstra seu potencial democrático”. Em outro ponto, escreve ele, o modelo pode ser uma faca de dois gumes por tentar obter o melhor dos dois mundos, dos sistemas parlamentar e presidencial, o que pode acabar conferindo um nível de poder antidemocrático ao executivo. Em uma era de líderes populistas autoritários, isso certamente não é algo de que o mundo precise.

Edição: Benjamin von Wyl/gw

Adaptação: DvSperling

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