Por qué el Gobierno suizo no teme una moción de censura

Acceso privilegiado: la sala del Consejo Federal durante una jornada de puertas abiertas en Berna. Peter Klaunzer / Keystone

¿Por qué el Parlamento suizo no puede presentar una moción de censura contra el Gobierno? Lo que podría parecer una peculiaridad antidemocrática también tiene ventajas, siempre que el resto del sistema esté bien diseñado.

En 2027, cuando la ciudadanía suiza acuda a las urnas para elegir un nuevo Parlamento federal, estarán en juego 246 escaños en Berna. Pero es probable que otros siete sillones de la capital permanezcan intactos, salvo que sus ocupantes decidan abandonarlos voluntariamente: los que corresponden al Consejo Federal, el Gobierno suizo.

En Suiza, donde el poder ejecutivo está en gran medida desvinculado de los procesos electorales, quienes integran el Gobierno disfrutan de algunos privilegios poco habituales: son elegidos por el Parlamento y no por voto popular, pero tampoco pueden ser destituidos mediante una moción de censura durante una legislatura y pueden permanecer en el cargo tanto tiempo como quieran.

Cada cuatro años, tras las elecciones federales, se solicita al Parlamento que vuelva a ratificar a los siete miembros del Gobierno. Pero se trata de una mera formalidad: desde 1848, solo cuatro ministros en funciones han sido rechazados. Peter Schneider / Keystone

Para un país que se enorgullece de sus tradiciones democráticas, eso puede no parecer muy democrático. En efecto, el sistema de Gobierno suizo combina elementos de los dos grandes modelos democráticos, el parlamentario y el presidencialista, pero carece de algunos de los principales mecanismos de legitimación de ambos. No tiene un jefe de Estado elegido directamente por la ciudadanía, como en Estados Unidos, ni un Parlamento con capacidad para expulsar a un Gobierno que se aferre al poder, como ocurre en Reino Unido.

«A primera vista, podría parecer que combina lo peor de ambos mundos», afirma Steffen Ganghof, politólogo de la Universidad de Potsdam. Este verano, Ganghof publicó un estudio sobre este tipo poco habitual de modelo híbrido, conocido en la literatura académica como «Gobierno independiente del Parlamento» y presente en un puñado de democracias, entre ellas Bután, Surinam y Suiza.

Poder compartido y mayorías cambiantes

Sin embargo, en la práctica, el modelo tal y como se aplica en Suiza tiene varias ventajas, explica Ganghof a Swissinfo. Como ejemplo contrario, señala su propio país, Alemania, que cuenta con un sistema parlamentario. Allí, un Gobierno de coalición en Berlín está constantemente pendiente de su supervivencia y de «mantener a todo el mundo contento». Dado que los partidos que forman el Gobierno pueden vetar aquello que no quieren, «la política se convierte a menudo en una cuestión de bloqueo o de encontrar el mínimo común denominador».

En Suiza, el Ejecutivo de siete miembros también es una coalición diversa formada por los cuatro partidos más grandes del país, según la conocida como «fórmula mágica». Sin embargo, no existen vetos que lo frenen, ya procedan de la presidencia o de un partido. El Consejo Federal adopta decisiones de forma colegiada, idealmente por consenso, y las defiende públicamente como órgano conjunto. Sus miembros no mantienen posiciones divergentes: es el principio de «colegialidad» sobre el que se asienta el funcionamiento del Gobierno.

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Pese a este consenso, quienes integran el Ejecutivo tienen siempre presente cómo serán recibidas sus decisiones fuera de las salas del Consejo Federal. En Suiza, el Gobierno no tiene la última palabra a la hora de legislar. «Inicia, propone, consulta, pero no decide definitivamente», explicó al periódico Neue Zürcher ZeitungEnlace externo Walter Thurnherr, antiguo canciller federal, una figura encargada de coordinar el trabajo del Ejecutivo. Es el Parlamento el que aprueba las leyes, no el Gobierno. Por eso, los ministros tienen que convencer siempre a una mayoría, señala Ganghof.

Así, son muy conscientes de qué propuestas tienen posibilidades de salir adelante en un Parlamento que toma decisiones basándose en lo que Ganghof denomina «un sistema de mayorías cambiantes: a veces de centroizquierda y a veces de centroderecha». En este sistema, los partidos participan en un proceso constante de «mayoritarismo complejo». Es decir, deciden caso por caso, en lugar de hacerlo siguiendo un sistema predeterminado de alianzas fijas.

Además, en una democracia directa existe un último actor con capacidad de veto: la ciudadanía. Alrededor del 10% de las nuevas leyes son sometidas a referéndum, normalmente a iniciativa de un partido que ha quedado en minoría en el Parlamento. Eso obliga también al Gobierno a estar atento al estado de ánimo de la población y a los límites de lo que los partidos están dispuestos a aceptar. «En última instancia, cada referéndum es la expresión de un proceso fallido de construcción de consensos», explicó Silja Häusermann, de la Universidad de Zúrich, a Swissinfo en 2023.

Salvaguardias frente al poder ejecutivo

Para Ganghof, la independencia del Gobierno respecto al Parlamento podría considerarse el «elemento clave» del modelo suizo. Pero añade que solo funciona en combinación con otras salvaguardias frente al poder gubernamental.

Además de la democracia directa, existe un sistema electoral basado en la representación proporcional, que contribuye a mantener un Parlamento multipartidista con mayorías cambiantes. Y «lo realmente crucial es la colegialidad», afirma. Como el Gobierno actúa como un órgano único, sus miembros tienden a ser figuras relativamente moderadas, aceptables para la mayoría de los partidos y para la población.

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Y si las cosas fueran muy mal y el Gobierno perdiera toda su credibilidad, todavía existe una «opción de núcleo». En teoría, el Parlamento puede negarse a reelegir a miembros del Consejo Federal cuando se someten a una nueva elección cada cuatro años. En la práctica, sin embargo, solo ha ocurrido cuatro veces en 178 años, la última en 2007. Por regla general, son los propios ministros quienes deciden cuándo abandonar el cargo, y su permanencia media ronda los diez años. El récord lo tiene un consejero federal Enlace externoque permaneció 32 años en el puesto, aunque fue a finales del siglo XIX.

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Un modelo con potencial antidemocrático

Ganghof también advierte de que el Gobierno independiente del Parlamento no es una receta que funcione en cualquier lugar. «Si no se hacen todas las demás cosas que ha hecho Suiza, el modelo puede convertirse en una forma de Gobierno muy antidemocrática», afirma.

Otros ejemplos analizados en su estudio lo dejan claro. En Bután, una democracia desde 2008, una mayoría absoluta del Parlamento puede autorizar la formación de un nuevo Gobierno, pero se necesita una mayoría de dos tercios para destituirlo. Junto con un sistema bipartidista consagrado en la Constitución, eso aporta estabilidad, pero también concentra un gran poder en el Ejecutivo y ofrece a la ciudadanía pocas alternativas, escribe Ganghof.

En Surinam, en cambio, existe representación proporcional, pero el sistema está lastrado por el predominio del Ejecutivo y el clientelismo. Los políticos utilizan las instituciones como parte de un sistema de «intercambio de favores» y patronazgo corrupto, señala Ganghof. En este caso, la cultura política se combina con un diseño constitucional poco adecuado.

¿Un Gobierno sin rumbo?

El sistema suizo también tiene inconvenientes. Aunque a menudo se señala que el Gobierno es relativamente débil, sigue existiendo «una concentración considerable de poder» en manos de un reducido grupo de ministros, afirma a Swissinfo el politólogo Pascal Sciarini, de la Universidad de Ginebra.

Para reforzar la rendición de cuentas, en varias ocasiones se ha planteado la elección directa de los ministros, pero las propuestas han sido rechazadas en votación popular, la última vez en 2013. Quienes se opusieron argumentaron que eso llevaría a los ministros a centrarse más en su reelección que en el interés general del país. También han fracasado las propuestas para limitar la duración de los mandatos ministeriales, por motivos similares.

Por su parte, Sciarini considera que otra propuesta de reforma, la creación de una presidencia más poderosa dentro del Consejo Federal, sería «bastante ajena a las costumbres suizas», que tradicionalmente buscan evitar que una sola persona concentre demasiado poder.

Ganghof señala además que, como el Gobierno no es el resultado de una campaña electoral, no «representa» una determinada visión política, más allá de la estabilidad y la continuidad. Cada cuatro años, la ciudadanía no tiene una opción clara entre distintos proyectos de futuro. «Por eso también Suiza tiene, entre las democracias avanzadas, una de las tasas de participación electoral más bajas con diferencia», afirma.

En términos más generales, Ganghof considera que el sistema suizo es «único en el mundo» tanto por su estructura como por su funcionamiento y por su capacidad para evitar la concentración de poder. Y en lo que respecta al modelo de Gobierno independiente del Parlamento, su investigación es clara: el país alpino es «el único caso que demuestra su potencial democrático».

En otros lugares, escribe, el modelo puede ser un arma de doble filo: busca combinar lo mejor de los sistemas parlamentario y presidencialista, pero puede terminar otorgando al Ejecutivo un nivel de poder poco democrático. En una época marcada por líderes populistas fuertes, eso difícilmente es algo que el mundo necesite en mayor medida.

Artículo adaptado al español por Carla Wolff.