Wie Orbán die direkte Demokratie zum Teil seines illiberalen Werkzeugkastens machte

Im Vorfeld der Wahlen am 12. April gab es in Ungarn sowohl seitens der Regierungspartei Fidesz als auch seitens der Oppositionsgruppe Tisza jede Menge Flaggenwedeln. Copyright 2024 The Associated Press. All Rights Reserved.

Seit 2010 lenkt die Regierung von Viktor Orbán mit einer Reihe direktdemokratischer Instrumente die öffentliche Stimmung. Mit so genannten «nationalen Konsultationen» verschafft er seinen politischen Agenden Legitimität.

Im Juni 2025 haben die Ungar:innen ein scheinbar klares Urteil gefällt. Laut der von der Regierung organisierten Aktion «VOKS 2025» («Abstimmung 2025») lehnten 95% die Idee ab, dass die Ukraine der Europäischen Union (EU) beitritt.

Für den langjährigen Ministerpräsidenten Viktor Orbán war das Ergebnis ideal. Er nahm das «starke Mandat» umgehend mit nach Brüssel, um seine Bemühungen zu untermauern, weitere EU-Unterstützung für Kiew zu blockieren.

Bei genauerem Hinsehen beruht dieses Mandat jedoch auf einem demokratisch weit weniger soliden Grund. Es ging gar nicht aus einer «Abstimmung» hervor.

Vielmehr stammt es aus einer so genannten «nationalen Konsultation», einem rechtlich unverbindlichen Fragebogen, der nach Einschätzung von Fachleuten weniger der Messung der öffentlichen Meinung dient als der Mobilisierung der eigenen Anhängerschaft.

Unter Orbán wurde dieses Instrument zu einem Element in Ungarns Abkehr von einer liberalen Demokratie. Die ungarische Regierung hat seit 2010 mehr als ein Dutzend solcher Konsultationen durchgeführt.

Doch auch die Opposition weiss um deren Wert als Kampagneninstrument. Orbáns wichtigster Herausforderer bei den richtungsweisenden Wahlen vom 12. April, Péter Magyar, führte ebenfalls eine Konsultation zur Ukraine durch. Das Ergebnis fiel dabei ganz anders aus: 58,2% der Befragten sprachen sich für eine EU-Kandidatur der Ukraine aus.

Viktor Orbán bei einem EU-Gipfel in Brüssel am 19. März 2026. Wird er nach dem 12. April noch immer das Gesicht Ungarns sein? Copyright 2026 The Associated Press. All Rights Reserved.

«Illusion direkter Demokratie»

Zoltán Pozsár-Szentmiklósy, Professor für Verfassungsrecht an der Eötvös-Loránd-Universität in Budapest, findet deutliche Worte. Solche Konsultationen erzeugten lediglich eine «Illusion direkter Demokratie», sagt er.

In der Praxis seien sie jedoch «informelle Instrumente politischer Kommunikation», die dazu dienten, bestehende politische Agenden zu legitimieren.

Im Unterschied zu Referenden, die klaren Regeln zu Wortlaut, Rahmung und Tragweite folgen müssen, um fair zu sein, sind diese Konsultationen weitgehend unreguliert.

Die Behörden formulieren eine Frage – andere Beispiele betrafen emotional aufgeladene Themen wie Terrorismus oder George Soros –, verschicken sie zusammen mit einer offiziellen Empfehlung an die Haushalte und sammeln die Antworten per Post oder online ein.

Beteiligung und Ergebnisse sind intransparent, und «praktisch jede Person» könne die Onlineversion ausfüllen, unabhängig von Staatsbürgerschaft oder Stimmberechtigung, so Pozsár-Szentmiklósy.

All das erschwert die Beurteilung der Glaubwürdigkeit des Ergebnisses. Im Fall Ukraine-EU meldeten die Behörden 2,2 Millionen Antworten, was rund einem Drittel der Stimmberechtigten entspricht.

Forschungen legen jedoch nahe, dass die meisten Teilnehmenden Anhänger:innen von Orbáns Partei Fidesz waren, während Gegner:innen und Minderheiten sich oft enthalten.

Andere Umfragen weisen auf differenziertere Haltungen zur Ukraine hin, als es die Schlagzeile von 95% Ablehnung vermuten lässt. Magyars konkurrierender Fragebogen erhielt 1,1 Millionen Antworten, doch auch dessen Repräsentativität ist ungewiss.

Orbán präsentiert diese Konsultationen als Mittel, um den Volkswillen zu ermitteln und umzusetzen. Theoretisch klingt das als Versuch deliberativer Demokratie vielversprechend, gerade in einer Zeit des schwindenden Vertrauens.

Frankreichs «Grosse nationale Debatte» oder auch lokale Bürger:innenversammlungen in der Schweiz sind weitere Beispiele für begrenzte Experimente in diese Richtung.

In der Praxis hat sich die ungarische Variante in den vergangenen zehn Jahren jedoch anders entwickelt. Sie dient «als plebiszitäres Instrument, um [die] Position [von Fidesz] wieder erstarken zu lassen und die eigenen Unterstützer zu mobilisieren», wie zwei Forschende schreibenExterner Link.

Welche Regeln und Verfahren sind erforderlich, um sicherzustellen, dass ein Urnengang fair verläuft? Erfahren Sie es in unserem Leitfaden:

Direkte Demokratie in einem illiberalen System

Die Konsultationen sind damit ein Baustein der umfassenderen Umgestaltung der ungarischen Demokratie im vergangenen Jahrzehnt. In dieser Zeit festigte Orbán – der Umfragen zufolge im April mit einem harten Rennen rechnen muss – die Dominanz von Fidesz durch verschiedene Gesetzesänderungen und machte Ungarn damit zu einem Prototypen dessen, was er selbst «illiberale Demokratie» nannte.

Das Modell hat Aufmerksamkeit auf sich gezogen. Es erntet Bewunderung von Figuren wie Donald Trump und Kritik von Institutionen wie dem Europäischen Parlament, das vor einem «demokratischen Rückschritt» gewarntExterner Link hat.

Natasha Wunsch, Professorin für Europastudien an der Universität Freiburg, sagt, ein solcher Rückschritt gehe typischerweise mit einer schrittweisen Aushöhlung von Kontrollmechanismen einher, etwa der Medienfreiheit, der Unabhängigkeit der Justiz und der Rechte von Minderheiten.

Doch auch die direkte Demokratie könne dabei eine Rolle spielen: «Exekutiven, besonders in Ungarn, haben Referenden in den vergangenen Jahren als plebiszitäres Instrument eingesetzt, um ihre Macht zu stärken», sagt sie.

Dies sei zwar nicht der zentrale Mechanismus, wirke aber als «ergänzendes» Mittel zur Festigung von Autorität und zur Stärkung des Rückhalts in der Bevölkerung.

Nach der Gründung von Tisza im Jahr 2024 ist es dem ehemaligen Orbán-Verbündeten Péter Magyar rasch gelungen, eine Bewegung aufzubauen, die ernsthafte Chancen auf Wahlerfolge hat. EPA/Tibor Illyes

Mehrheitsmeinung

Wunsch bezeichnet Orbáns Demokratieverständnis – wie in vielen Fällen demokratischen Rückschritts – als majoritär. Ein Wahlsieg gelte als ausreichende Legitimation für fast jede Art von Regierungshandeln, selbst wenn dabei institutionelle Schranken oder der Schutz von Minderheiten umgangen würden.

Diese Logik wurde auch auf formellere Instrumente der direkten Demokratie wie Referenden ausgeweitet, die Fidesz ebenfalls zu ihrem Vorteil nutzt, indem die Partei ihre Top-down-Agenda selektiv durchsetzt und zugleich Bottom-up-Initiativen erschwert.

Als Beispiel verweist Wunsch auf ein Referendum von 2016 über Migrant:innenquoten. 98% lehnten jegliche von der EU auferlegten «Umsiedlungen» von Asylsuchenden ab. Obwohl das Referendum aufgrund der tiefen Beteiligung offiziell ungültig war, wertete Orbán das Ergebnis als Erfolg.

2022 kritisierte die OSZEExterner Link ein weiteres Paket von Referenden, da den Stimmberechtigten weder «objektive Informationen» zu den Themen noch konkurrierende Argumente zur Verfügung gestellt worden seien.

Gleichzeitig wurden basisdemokratische Initiativen ausgebremst. Ungarns Nationale Wahlkommission, eingesetzt vom Fidesz-dominierten Parlament, wendet bei nichtstaatlichen Vorlagen strenge Zulassungskriterien an und schmälert damit deren Erfolgschancen massiv.

Die Zahlen sprechen für sich: Von den 1937 Initiativen und Referenden, die zwischen 1990 und 2020 in Ungarn lanciert wurden, waren laut Daniel Moeckli von der Universität ZürichExterner Link 93% unzulässig. In der Schweiz hingegen wurden in mehr als einem Jahrhundert nur vier Volksinitiativen für ungültig erklärtExterner Link.

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Steht Ungarn an einem Wendepunkt?

Ob sich die direktdemokratische Landschaft Ungarns nach den Wahlen im April grundlegend verändern wird, ist unklar. Als einer der am genausten beobachteten Fälle demokratischen Rückschritts in Europa warten viele darauf zu sehen, ob Magyar und seine Partei Tisza – sollten sie gewählt werden – ihr Versprechen einlösen, das Land stärker auf Brüssel auszurichten und vom russischen Einfluss wegzuführen – oder ob sich letztlich überhaupt nicht viel ändern wird.

Innenpolitisch spielten im Wahlkampf laut Wunsch und Pozsár-Szentmiklósy Themen wie Demokratie und namentlich die direkte Demokratie nur eine begrenzte Rolle. Die Wähler:innen interessierten sich stärker für praktische Fragen wie Bildung, Gesundheitsversorgung und Infrastruktur.

Auch Magyar hat seine Positionen bewusst breit gehalten, um möglichst viele Teile der Wählerschaft anzusprechen. Direkte Aufrufe zu einer demokratischen Erneuerung seien für ihn kein zentrales Thema gewesen, sagt Wunsch.

Im Wahlmanifest von Tisza wird die direkte Demokratie denn auch nicht ausdrücklich erwähnt. Dennoch ist klar, dass die Partei und ihr Vorsitzender ihr Potenzial als Mobilisierungs- und Kommunikationsinstrument erkannt haben.

Nachdem Magyar 2025 in der Ukraine-Frage seine eigene Konsultation unter dem Titel «Stimme der Nation» durchgeführt hatte, kündigte er an, dass er im Fall eines Wahlsiegs zu diesem Thema ein nationales Referendum organisieren werde.

Das zeigt, dass selbst Orbáns Gegner:innen nicht davor zurückschrecken, die Instrumente zu nutzen, die dieser im vergangenen Jahrzehnt geprägt hat.

Editiert von Benjamin von Wyl/jdp, Übertragung aus dem Englischen von Michael Heger/raf