Digitaler Wandel: Was die Schweiz von Estland lernen kann

Die Schweiz könnte ohne Weiteres zu einem der effizientesten digitalen Staaten der Welt werden, sagt die estnische Ministerin für digitale Angelegenheiten, Liisa Pakosta. ETH Zurich / Andreas Eggenberger

Estland hat sich zu einem globalen Vorbild für eine digitale Verwaltung entwickelt. Laut Ministerin Liisa Pakosta verfügt die Schweiz über alle Voraussetzungen, um einen ähnlichen Weg einzuschlagen – ausser dem Gefühl der Dringlichkeit, das Estlands Wandel angetrieben hat.

Estland gilt als eine der fortschrittlichsten digitalen Gesellschaften der Welt und wirbt mit dem Slogan «0% Bürokratie und 100% digitale Dienstleistungen». Bürger:innen können mithilfe einer nationalen digitalen Identität online wählen, Rechtsdokumente unterzeichnen, auf Gesundheitsdaten zugreifen und sich sogar scheiden lassen.

Die Schweiz hingegen kämpft weiterhin mit bruchstückhaften digitalen öffentlichen Dienstleistungen. Die Einführung der elektronischen Patientenakte verlief landesweit schleppend und uneinheitlich. Zudem lehnte die Schweizer Stimmbevölkerung 2021 in einer Volksabstimmung die erste nationale elektronische Identität (E-ID) wegen Bedenken hinsichtlich des Datenschutzes und der Rolle privater Unternehmen ab, bevor sie 2025 mit knapper Mehrheit für eine vollständig staatlich betriebene E-ID stimmte.

Wie konnte das kleine baltische Land mit nur 1,3 Millionen Einwohner:innen zu einem globalen Vorbild im Bereich der digitalen Verwaltung werden? Und welche Kompromisse bringt der Aufbau einer Verwaltung mit sich, die zunehmend von künstlicher Intelligenz (KI) gesteuert wird?

Laut der estnischen Justiz- und Digitalministerin Liisa Pakosta liegt die Antwort eher in der Geschichte als in der Technologie.

«Die Schweiz ist ein sehr reiches Land», sagte sie gegenüber Swissinfo am Rande des UN-Globaldialogs zur KI-Governance in Genf. «Das einzige Hindernis ist hier, dass es bisher keine dringende Notwendigkeit für einen Wandel gab.»

Nach der Wiedererlangung der Unabhängigkeit von der Sowjetunion im Jahr 1991 geriet Estland in eine tiefe Wirtschaftskrise. Die Inflation schoss in die Höhe, öffentliche Mittel waren knapp. «Wir begannen nicht einmal bei Null, sondern mit einem deutlichen Minus», sagt Pakosta.

«Wir mussten den kostengünstigsten, effektivsten und schnellsten Weg der Regierungsführung finden», erinnert sie sich. «Wenn man danach sucht, ist der digitale Weg die Antwort.»

Die Digitalisierung bot auch die Chance, die Regierung transparenter und weniger bürokratisch zu gestalten, sagt Pakosta.

Ein digitaler Staat, inspiriert von Banken

Bereits 2002 führte Estland eine landesweite digitale Identität ein und war damit eines der ersten Länder, die diese mit öffentlichen Dienstleistungen verknüpften. Kurz darauf wurde das System verpflichtend.

«Es war eine politische, aber auch eine wirtschaftliche Entscheidung», erinnert sich Pakosta. «Keine politische Partei wollte den Bürgern langsamere und teurere öffentliche Dienstleistungen in Aussicht stellen, die durch höhere Steuern finanziert werden.»

Ebenso wichtig wie die Entwicklung der Technologie war dabei, das Vertrauen der Bürger:innen zu gewinnen. Ein Teil von ihnen hatte Bedenken hinsichtlich des Datenschutzes und der Sicherheit.

Laut Pakosta orientierte sich Estland am Online-Banking. Durch dessen Nutzung waren die Menschen bereits mit der digitalen Authentifizierung vertraut und konnten jede Transaktion ihres Bankkontos einsehen. Die Regierung wollte, dass die Est:innen beim Umgang mit öffentlichen Dienstleistungen dasselbe Mass an Vertrauen und Kontrolle über ihre Daten verspürten.

«Wir haben den Bürgern gesagt: Wenn Sie digitalen Systemen Ihr Geld anvertrauen, können Sie ihnen auch öffentliche Dienstleistungen anvertrauen», sagt sie.

Heute können Est:innen jederzeit einsehen, wann der Staat auf ihre persönlichen Daten zugreift, und jeden Zugriff anfechten, den sie für ungerechtfertigt halten.

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Öffentliche Dienstleistungen kommen zu den Menschen

Die Philosophie reicht weit über die digitale Identität hinaus. «Unser Ziel ist es, dass die Menschen die Regierung kaum noch wahrnehmen», sagt Pakosta. «Öffentliche Dienstleistungen sollen sie einfach erreichen.»

So erhalten Eltern bei der Geburt eines Kindes automatisch Kindergeld; ihnen wird ein Hausarzt zugewiesen und weitere Leistungen werden aktiviert, ohne dass sie mehrere Anträge stellen müssen. «Sie können einfach die Elternschaft geniessen.»

Dasselbe Prinzip gilt auch für andere Bereiche. Wenn eines von Pakostas fünf Kindern sich an einer Universität bewerben möchte, so erklärt sie, sind die meisten Informationen bereits vorausgefüllt. Die Bewerber:innen überprüfen lediglich die Daten und reichen ihre Bewerbung ein.

Pakosta erinnert sich daran, wie sie estnische Doktorand:innen an der ETH Zürich fragte, was ihnen am schwersten in ihrem Studium in der Schweiz falle. Sie erwartete, dass sie höhere Mathematik nennen würden. Stattdessen antworteten sie: «Das Ausfüllen von Verwaltungsformularen.»

Der Grund dafür sei einfach, sagt sie: In Estland mussten sie das nie tun und hatten entsprechend keine Erfahrung damit. Die Bürger:innen übermitteln dort vielmehr ihre Daten nur einmal an die Verwaltung. Dann tauschen die Behörden die Informationen sicher untereinander aus. So wird ein mehrfaches Ausfüllen von Formularen überflüssig.

Können alle mithalten?

Ein «Digital-First»-Staat wirft jedoch unweigerlich eine Frage auf: Was geschieht mit Menschen, die digitale Dienste nicht nutzen können oder wollen?

Das Problem ist in der Schweiz bekannt. Die Sorge vor digitaler Ausgrenzung trug dazu bei, dass die Stimmbürger:innen 2021 den ersten e-ID-Vorschlag ablehnten.

Pakosta betont, Estland versuche alles,  um niemanden zurückzulassen. «Der elektronische Personalausweis ist zwar Pflicht, aber man wird mit den digitalen Dienste nicht allein gelassen.»

Das Land unterhält kein paralleles papierbasiertes System für alle Dienstleistungen. Stattdessen können Bürger:innen Unterstützung in lokalen Bibliotheken bekommen, die gleichzeitig als digitale Beratungszentren fungieren. Dort erhalten sie Hilfe beim Zugang zu staatlichen Dienstleistungen, beim Online-Banking und zunehmend im Umgang mit  KI-Tools. Wer sein Zuhause nicht verlassen kann, dem wird von den örtlichen Behörden geholfen.

«Niemand wird zurückgelassen», sagt Pakosta.

Nicht alle sind dieser Meinung. Estnische Medien Externer Linkberichten von Fällen, in denen ältere Bürger:innen mit Verfahren zur digitalen Identitätsfeststellung zu kämpfen hatten. Kritiker:innenExterner Link argumentieren, die digitale Verwaltung habe auch neue Abhängigkeiten und Kosten geschaffen, anstatt lediglich die Bürokratie zu reduzieren. 

Digitales Land, angreifbares Land?

Je digitaler ein Land, desto grösser ist seine Anfälligkeit für Cyberangriffe. Estland hat dies am eigenen Leib erfahren.

Im Jahr 2007 erlitt das Land einen der weltweit ersten grossangelegten Cyberangriffe auf einen Staat. Zehn Jahre später entdeckte ein internationales Forscher:innen-Team eine Sicherheitslücke Externer Linkin Estlands digitalen Personalausweisen.

Pakosta argumentiert, beide Krisen hätten letztendlich den Ansatz des Landes gestärkt. «Cybersicherheit und Datenschutz sind der Ausgangspunkt für alles, was wir tun.»

Estland hat in Luxemburg eine «Datenbotschaft» eingerichtet, um wichtige Dienstleistungen auch bei Ereignissen auf estnischem Territorium aufrechterhalten zu können. «So wie Banken ihre Systeme duplizieren, müssen auch Regierungen die Kontinuität sicherstellen», sagt Pakosta.

Nachdem 2017 Sicherheitslücken in Hunderttausenden digitaler Ausweise entdeckt wurden, widerrief Estland die betroffenen Zertifikate und ersetzte sie, bevor es zu Angriffen kam. «Wir verfolgen eine Politik der absoluten Transparenz, wenn etwas schiefgeht, denn Vertrauen ist unerlässlich», fügt sie hinzu. «Wir verschweigen keine Probleme.»

Einige Expert:innen waren jedoch der AuffassungExterner Link, die Behörden hätten die Schwere der Sicherheitslücke zunächst heruntergespielt und zu lange mit der Sperrung der betroffenen Zertifikate gewartet. Zuvor als geheim eingestufte Regierungsdokumente, die 2021 veröffentlicht wurden, Externer Linkdeuteten zudem darauf hin, dass frühere Probleme im Zusammenhang mit dem digitalen Ausweissystem nicht immer umgehend offengelegt worden waren.

Die Grenze bei KI ziehen

Estland möchte nun zu dem werden, was Pakosta als KI-gesteuerten Staat bezeichnet. Für sie bedeutet das nicht, Menschen zu ersetzen. «Die Menschen bleiben verantwortlich, und Menschen werden immer die endgültigen Entscheidungen treffen.»

Laut Pakosta nutzt Estland bereits rund 200 KI-Anwendungen im öffentlichen Sektor. Im Gesundheitswesen kann KI beispielsweise dabei helfen, Termine bei Fachärzt:innen zu bekommen, noch bevor Hausärzt:innen dafür Überweisungen ausstellen.

Die Ministerin betont jedoch, dass Estland den Einsatz von KI bewusst eingeschränkt hat. Der in diesem Frühjahr verabschiedete neue KI-Entwicklungsplan lehne den Einsatz von KI als Überwachungsinstrument zur Verbrechensbekämpfung ausdrücklich ab.

«Estland hat eine niedrige Kriminalitätsrate, aber das liegt nicht an der Überwachung», sagt sie. «Es liegt an Vertrauen und anderen Faktoren.»

Wie Schweizer Smart Cities effizienter werden – und was das für Ihre Daten bedeutet:

Das baltische Land hat dennoch mit KI-gestützten Polizeitechnologien experimentiert,Externer Link darunter Gesichtserkennung und automatisierte Analyse sozialer Medien. Doch diese Einsätze sind begrenzt geblieben und unterliegen Datenschutzbestimmungen.

Für Pakosta sind diese Einschränkungen Teil eines übergeordneten Prinzips: Die Bürger:innen sollen die Kontrolle über ihre persönlichen Daten behalten. Amtsträger:innen, die auf personenbezogene Daten zugreifen möchten, benötigen eine vom Parlament festgelegte Rechtsgrundlage, so Pakosta.

«In Estland kontrolliert das Volk die Regierung», sagt Pakosta. «Die Regierung kontrolliert nicht das Volk.»

Könnte die Schweiz aufholen?

Pakosta glaubt nicht, dass die föderale Struktur der Schweiz das Haupthindernis für die digitale Transformation des Landes darstellt.

«Sie verfügen bereits über ein Netz an digitalen Post-Serviceleistungen, das über Kantonsgrenzen hinweg funktioniert», sagt sie. «Digitale öffentliche Dienstleistungen können auf genau dieselbe Weise funktionieren.»

Die Schweiz besitze alle wesentlichen Zutaten, ist sie überzeugt: Innovation, hochqualifizierte Fachkräfte und vertrauenswürdige Institutionen.

«Wenn die Schweiz einen ähnlichen digitalen Ansatz wie Estland verfolgen würde», sagt sie, «könnte sie meiner Meinung nach zu einem der effizientesten digitalen Länder der Welt werden.»

Übertragung aus dem Englischen: Petra Krimphove