Sperrung von Potentatengeldern: Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück

Der Reichtum von Ferdinand Marcos und seiner Frau Imelda war legendär. Hier in einer Aufnahme von 1972 in Manila, mit ihren Kindern Ferdinand Jr, Imee und Irene. Keystone / AP

Unter abenteuerlichen Umständen sperrte die Schweiz vor 40 Jahren das auf ihren Banken liegende Vermögen des gestürzten philippinischen Präsidenten Ferdinand Marcos. Dies markierte einen Wendepunkt im Schweizer Umgang mit Potentatengeldern.

Der 24. März 1986 begann in Bern wie ein ruhiger Tag. Es war ein Montag nach dem Ende der Frühlingssession des Schweizer Parlaments. Erhöhte Betriebsamkeit herrscht einzig im Bundeshaus und im Berner Rathaus, wo der finnische Präsident Mauno Koivisto später zum Bundesratsempfang und Staatsbankett kommen soll.

Vertraulich und in aller Eile meldet sich der Chefjurist der Schweizerischen Kreditanstalt (SKA), wie die mittlerweile untergegangene Grossbank Credit Suisse damals hiess, telefonisch bei der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK), der Aufsichtsbehörde über die Schweizer Banken.

Der Banker macht die Bankenkommission darauf aufmerksam, dass der in die USA geflüchtete Ferdinand Marcos über einen Vertrauensmann einen grossen Geldbetrag von der SKA abziehen wolle. Wenn die Bundesbehörden der Bank dies nicht untersagten, werde das Geld am Tag darauf an Marcos Strohmann überwiesen.

Schweiz als Hafen für Marcos-Vermögen am Pranger

Der Alarm der SKA folgt drei Tage nach einer Pressemitteilung der Bankenkommission, wonach die Entgegennahme und der Abzug von Vermögenswerten der Familie Marcos einer erhöhten Sorgfaltspflicht unterliegen.

Zuvor hatten US-Medien gestützt auf beschlagnahmte Dokumente berichtetExterner Link, der nach Hawaii geflüchtete Marcos habe während seiner 20-jährigen Regentschaft Milliarden ins Ausland geschafft – ein Grossteil davon auf Banken in der Schweiz.

Ein Blick auf die wichtigsten Fluchtgeldaffären:

Mit ihrer Massnahme wollte die Bankenkommission verhindern, dass solche Transaktionen unter dem Deckmantel des Bankgeheimnisses von Strohleuten abgewickelt wurden. Oft kamen dabei auch Anwälte zum Einsatz, die ihr Berufsgeheimnis nutzten, um die Identität der wahren Berechtigten an den Geldern zu verschleiern – ein Schlupfloch, das von den Schweizer Behörden erst 1991 gestopft wurde.

Die Sorgfaltspflichten der Banken im Umgang mit Potentaten wurden im Zuge der Geldwäscherei-Regulierung dann nach und nach ausgebaut.

Im Bundeshaus bricht am Nachmittag des 24. März 1986 Hektik aus, nachdem der Vizepräsident der Bankenkommission aus Sorge um den Ruf der Schweiz das Aussenministerium eingeschaltet hat.

Dort hat man bereits alle Hände voll zu tun mit dem finnischen Staatsbesuch. Nun stecken Edouard Brunner und Cornelio Sommaruga, die zwei höchsten Beamten im Aussen- und im Wirtschaftsdepartement, die Köpfe zusammen.

Sie sind sich einig, dass der Abzug der Marcos-Gelder verhindert werden muss. Und kommen zum Schluss: Jetzt muss der Bundesrat handeln. Er solle dies gestützt auf seine Notrechtskompetenz in der Bundesverfassung zur Wahrung der aussenpolitischen Interessen des Landes tun. An eine ordentliche Sitzung des Bundesrats ist wegen des Staatsbesuchs des finnischen Präsidenten nicht zu denken.

Es kommt die Improvisationskunst Brunners zum Zug: Unterstützt von Brunners Frau zieht Sommaruga das Begrüssungszeremoniell vor dem Staatsbankett in die Länge. Und ermöglicht es Brunner, die sieben Bundesräte zu versammeln und von der Notwendigkeit der Blockierung der Marcos-Gelder zu überzeugen.

Nach fünf Minuten wird die Sache im Stehen mit einer Präsidialverfügung beschlossen. Was Wirtschaftsminister Kurt Fugler zur Bemerkung an die beiden Staatssekretäre veranlasst: «Ihr habt uns erwischt.»

Die Rückerstattung an die Philippinen

Auf die Blockierung der Marcos-Gelder folgte ein jahrelanges Rechtshilfeverfahren, bei dem die Philippinen Anspruch auf das Vermögen des Ex-Machthabers erhoben. Die Familie Marcos sowie die Schweizerische Kreditanstalt und der Schweizerische Bankverein, auf denen der Grossteil der blockierten Gelder lag, deckten das Verfahren mit Rekursen ein.

1991 erhielten die Philippinen erste Bankunterlagen. Im August 1995 verfügte der im Rechtshilfeverfahren federführende Untersuchungsrichter überraschend die Überweisung der gesperrten Gelder auf das Sperrkonto einer philippinischen Bank. In einem GrundsatzentscheidExterner Link hiess das Bundesgericht Ende 1997 die vorzeitige Herausgabe der Gelder an die Philippinen gut. Das Land wurde unter anderem verpflichtet, die Schweiz über die Entschädigung der Opfer von Menschenrechtsverletzungen zu informieren. Im Juni 1998 wurden 683 Millionen Dollar nach Manila überwiesen. Eine letzte Tranche von rund 10 Millionen Dollar zahlte die Schweiz Anfang 2009 aus.

Furgler war es, der 1979 – damals noch als Justizminister – den einmütigen Entscheid des Bundesrats bergründet hatte, die Forderung nach einer Blockierung des Schah-Vermögens abzuweisenExterner Link und den Iran auf den ordentlichen Rechtsweg zu verweisen.

Umso grösser war die Überraschung über die Kehrtwende des Bundesrats im Fall Marcos. Die Neue Zürcher Zeitung nannte die Blockierung der Marcos-Gelder eine Notbremse und einen Handstreich. Das Vorpreschen des Bundesrats trage deutlich Züge der Unverhältnismässigkeit und gefährde die Rechtssicherheit auf dem Finanzplatz, schrieb das Blatt.

Die Schweizer Banken protestierten heftig. Die Bank Leu schrieb in einem Brief an den Bundesrat von einem schwer verständlichen Entscheid. Ein rechtliches Problem werde zu einem politischen Akt hochgespielt, «der das Vertrauen in die Zuverlässigkeit der Rechtsordnung unseres Landes schwächen könnte».

Die Schweizerische Bankiervereinigung untermauerte ihren Widerstand gegen das Vorgehen der Behörden im Fall Marcos mit einem Rechtsgutachten.

Die Schuhsammlung von Imelda Marcos wurde zum Inbegriff von Gier und soll die grösste der Welt gewesen sein – mit Tausenden von Schuhen. Keystone / AP

Nationalbank übergangen

Mindestens Nasenrümpfen löste die Notrechtssperre der Marcos-Gelder auch bei der Schweizerischen Nationalbank (SNB) aus. Anders als beim Beschluss über das Schah-Vermögen wurde die Notenbank von den Bundebehörden nämlich nicht vorgängig konsultiert. SNB-Vizepräsident Markus Lusser kritisierte, die ganze Übung sei nicht sorgfältig vorbereitet gewesen.

Die Schweizer Banken befänden sich in der Rolle des Prügelknaben der amerikanischen Politik gegenüber Marcos, sagte der Notenbanker in Anspielung auf die in den USA geleakten Dokumente mit Angaben über Marcos-Konten in der Schweiz.

Lusser machte an der Sitzung des dreiköpfigen SNB-Direktoriums vom 3. April 1986 aber auch einen überraschenden Vorschlag: Man könne prüfen, ob die Nationalbank nicht gemeinsam mit der Bankenkommission den Banken nahelegen solle, auf die Entgegennahme von Geldern schon zu verzichten, wenn die Machthaber noch im Amt seien.

Der Bundesrat versuchte den Paradigmenwechsel im Umgang mit Potentatengeldern im Nachhinein herunterzuspielen. Es gehe nicht um eine grundsätzliche Praxisänderung, antwortete der Bundesrat im September 1986 auf eine Interpellation der Schweizerischen Volkspartei (SVP)Externer Link. Vielmehr hätten «ganz ausserordentliche Umstände» zum Vorgehen bei den Marcos-Geldern geführt. Das Bankgeheimnis sei in keiner Weise tangiert.

Diesen Beschwichtigungen zum Trotz entfaltete der Präzedenzfall Marcos Langzeitwirkung. Die Schweizer Behörden stellten die Kehrtwende – und damit die Pionierrolle der Schweiz bei der Rückgabe von Potentatengeldern – später als bewusste EntscheidungExterner Link dar. Die Diplomatin Pascale Baeriswyl räumte aber 2016 ein, dass die Schweiz zur Wende «wie die Jungfrau zum KindExterner Link» kam und aus der Not eine Tugend machte.

Neues Gesetz erfüllt Erwartungen nicht

Seit der Wende im Fall der Marcos-Gelder bemüht sich die Schweiz, den Ruf als Hort für Potentatengelder loszuwerden. Mit gemischtem Erfolg. Zwar wurden seither mehr als zwei Milliarden Dollar zurückerstattetExterner Link. Ein Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) kritisierte aber 2021, dass die Schweiz oft vorschnell zu viel versprochen habe. In mehreren Fällen zeigte sich, dass die Modalitäten der Rückführung eine besonders grosse Herausforderung sind, wenn die Gelder der betroffenen Bevölkerung zugutekommen sollen.

So wurde zum Beispiel im Fall des 1986 gestürzten Diktators von Haiti, Jean-Claude Duvalier, bisher noch kein Verwendungszweck für eingezogene Gelder von zehn Millionen Dollar gefunden. Nach einer Serie von Notrechtsblockierungen während des Arabischen Frühlings schufen Bundesrat und Parlament eine ordentliche Rechtsgrundlage für die Sperrung und Rückführung von Potentatengeldern. Das neue Gesetz trat 2016 in KraftExterner Link, blieb bisher aber weitgehend wirkungslos. Noch hängig ist das VerfahrenExterner Link im Fall von 130 Millionen Franken, die nach dem Sturz des ukrainischen Präsidenten Wiktor Janukowytsch 2014 gesperrt wurden.

Editiert von Benjamin von Wyl